В этом году завершается трехгодичный проект «Инициатива по прозрачному местному управлению и сотрудничеству», реализацией которого занимался Фонд Евразия Центральной Азии (ФЕЦА) при финансовой поддержке Агентства США по международному развитию (USAID). Для нашей страны эта «Инициатива…» оказалась знаковой, поскольку помогла выявить и обозначить системные проблемы на местах: проект работал преимущественно не в столице, а в селах отдаленных областей. О том, с чем пришлось столкнуться и к каким выводам прийти, K-News рассказала исполнительный директор ФЕЦА Динара Мусабекова.
– Динара Алибековна, в чем заключалась суть работы?
– Проект стартовал в начале 2012 года. На тот момент остро стояла проблема прозрачности услуг, не только государственных, но и муниципальных. Но для того, чтобы с этим разобраться, необходимо было, прежде всего, объективно оценить, насколько эффективно с населением работают муниципалитеты.
Для этого в Нарынской и Джалал-Абадской областях мы создали мониторинговые группы, задача которых была определить качество услуг, предоставляемых поставщиками услуг, включая МСУ, а определив и проанализировав, – выработать совместно с местными администрациями пути их улучшения.
Когда эти группы, в состав которых вошли местные жители и представители местных кенешей и НПО, приступили к работе, то обнаружилось, что неизвестно, по каким критериям оценивать это самое качество. Нормативы, разработанные при Советском Союзе, были упразднены в 2009 году, а новых стандартов муниципальных услуг просто не существует. Тогда за основу было решено оценить степень удовлетворенности граждан той или иной услугой.
Провели опрос среди жителей пилотных сел, и выяснилось, что в Джалал-Абадской области, где были опрошены 2 тысячи 371 человек, 68 % населения не устраивает то, как вывозится мусор. 57 % жителей сказали, что у них проблемы с подачей питьевой воды. 29 % недовольны услугами лечения в стационаре, 25 % – услугами по выдаче паспортов. У 14 % опрошенных возникали трудности при получении свидетельства о рождении ребенка. Кроме того, люди отмечали недостаток элементарной вежливости со стороны сотрудников муниципалитетов и слабое материально-техническое оснащение.
Похожие цифры пришли и из Нарынской области, где была опрошена 1 тысяча 453 человека. Опять же, хуже всего ситуация здесь, как и на юге, обстояла с вывозом бытовых отходов и обеспечением населения питьевой водой. Почти половина жителей, из числа опрошенных, обращались по этому поводу с жалобами, но только 14 % получили ответ.
Опрос выявил недостатки в работе, как органов местного самоуправления, так и местных кенешей и поставщиков услуг. Под поставщиками подразумеваются различные коммунальные службы.
На основе полученной информации мы разработали механизм взаимодействия между айыл окмоту, как органом, который непосредственно принимает коммунальные и прочие услуги для передачи населению, и поставщиками услуг. И некоторые рекомендации, каким образом население может быть вовлечено в мониторинг предоставляемых услуг.
В первый год было проведено порядка 65 мероприятий, в которых приняли участие свыше полутора тысяч человек: общественных слушаний, тренингов, встреч. А также более 700 консультаций, в ходе которых юридическую помощь получили 1,2 тыс. человек.
В результате работы наших мониторинговых групп были возращены в муниципальную собственность многие социальные объекты: ФАПы, детские сады. На местах происходит много нарушений, связанных с незаконной передачей муниципальных объектов и административных зданий во временное или личное пользование частным лицам. Наши активисты при юридической поддержке партнеров из «ЛАРК» до сих пор оспаривают в судах незаконные решения глав айыльных аймаков, отстаивая интересы жителей сел.
Но самое главное – в ходе проекта была выработана модель того, каким образом можно работать с населением, вовлекать жителей в процесс управления МСУ, в процесс распределения бюджета и контроля за прозрачностью муниципальных расходов.
Это очень важно, потому что, когда население активно, растет степень обоюдной ответственности: и самих людей за свою жизнь, и муниципалитетов за свою работу. Если прежде всё на селе решал айыл окмоту, а неравнодушным и несогласным оставалось только выражать свое недовольство, то теперь сельчане пилотных сел вовлечены в процесс принятия решений, сами видят, насколько это сложно, и готовы сотрудничать с местной администрацией.
– Легко ли было будить в людях гражданскую активность? Ведь мы все больше привыкли ждать решения проблем извне и не заглядывать дальше собственного забора…
– Активность граждан – это процесс эволюционный. Я не могу сказать, что вот мы, ФЕЦА, пришли, и все сразу стало складно получаться. В сознании людей это уже было, но им не хватало дополнительных знаний и инструментов.
Собственно, главная проблема в том, что правительство, да и вся государственная машина, не научились работать с населением в вопросе предоставления своевременной и правдивой информации. Чиновники, конечно, работают, принимают хорошие законы, но чтобы утвержденные нормативы заработали на местах, их нужно донести до людей, объяснить, как тот или иной закон улучшит их жизнь. Когда теряется связь между властью и населением, и населению просто спускают закон, говоря, что его нужно соблюдать, потому что ЖК его принял, естественно, начинается отторжение снизу.
Поэтому уже на национальном уровне нужно разрабатывать некий коммуникационный механизм по предоставлению достоверной информации. Всем госорганам – районным департаментам, различным ведомствам, – нужно отходить от советского стиля работы, когда бумажки просто перебирают и пересылают друг другу, создавая лишь видимость деятельности. Почему сегодня стали популярны сельские сходы, общественные слушания? Потому что там у народа есть возможность высказаться и получить ответы на свои вопросы, а у МСУ – услышать народ. Но тут возникает проблема в потенциале самих айыльных аймаков, руководители которых не всегда бывают компетентными людьми, способными изучить информацию и правильно донести ее до населения.
Существует огромный разрыв между органами местного самоуправления и центральной властью. Практически нет системы обучения и повышения квалификации местных глав айыл окмоту. В основном, это делается при поддержке международных организаций, и эти проекты имеют временные ограничения. Но никаких международных грантов не хватит, чтобы обучить каждого, из-за частой ротации кадров, особенно в органах МСУ. Должна быть некая государственная система обучения, при которой, если тебя приняли на работу, то ты обязан пройти обучение, хотя бы получить базовые навыки по управлению и построению бюджета, иначе к работе не допустят.
– Как вы вовлекали людей в инициативные группы?
– Уговаривать никого не приходилась, люди сами хотели участвовать. Но тех, кто может предметно подискутировать, довольно много, а вот способных что-то написать – нет. При отборе приходилось учитывать, имел ли человек опыт мониторинга бюджета, сотрудничал ли с органами МСУ и местным кенешем, насколько он заинтересован в этой работе.
Вообще, существует много инициативных групп, но наши отличались тем, что мы никому не платили за участие в них. Как показала практика, если участие в проекте оплачивается, то после его окончания, группа распадается, так как у людей пропадает стимул к работе. Мы же изначально опирались на людей, которые по своей природе социально активны, которым в принципе не все равно, которые и без нас задавали неудобные вопросы местным органам власти.
– Вы уже сказали о том, что в результате работы на местах удалось вернуть в муниципальную собственность социально значимые объекты, и о том, что удалось наладить сотрудничество местных активистов и органов МСУ. Что еще было сделано в рамках проекта?
– В копилке проекта свыше 40 примеров того, как местные жители, взяв инициативу в свои руки, вовлекая айыл окмоту, односельчан и спонсоров, решали проблемы своих сел. Создавали ЖКХ, чтобы наладить регулярный вывоз мусора, открывали детские сады, которых так не хватало, проводили трубопровод для доставки питьевой воды в дома, меняли трансформаторы, ремонтировали тротуары. Но, на мой взгляд, самое главное, что люди поняли, что им многое по силам, главное – правильно взяться. И теперь они знают, как надо браться.
Кроме улучшения качества муниципальных услуг, у проекта «Инициатива по прозрачному местному управлению и сотрудничеству» было еще одно масштабное направление. В тех регионах, где ведется разработка недр, нужно было как-то наладить взаимодействие населения с добывающими компаниями и местной властью для урегулирования и предупреждения конфликтов.
От других проектов, которые работали в этой сфере до нас, наш отличался тем, что мы работали с местным сообществом напрямую и, в первую очередь, были нацелены на то, чтобы узнать первопричину таких конфликтов.
В 2011-12 годах информация, в основном, поступала либо от правительства, либо от самих горнорудных компаний, тогда как позиция народа не озвучивалась вообще. Но поскольку население – это мы, мы решили, что, если конфликты приобретают такие масштабы, значит, народ что-то действительно беспокоит. Не бывает такого, чтобы все были проплачены.
Для выяснения первопричины мы провели исследование в 2012 г. И оно показало, что на первое место вышли вопросы экологии. В частности, людей беспокоило то, что геологоразведка велась недалеко от их сел, пастбищ и источников воды. При этом жители сообщили, что ни компании, ни государство, не предоставляли им информации о возможных экологических рисках. Откровенно говоря, узнав об этом, мы изумились.
Учитывая, что государству действительно выгодно развивать горнодобывающий сектор, провести работу по информированию населения нужно было в первую очередь, чтобы народ воспринимал развитие этого сектора, как флагман экономики. Однако государство не придало этому значения и в итоге получило кучу проблем. Те села, в которых мы внедряли пилотные инициативы, располагались вблизи золоторудных компаний, осуществляющих геологоразведку, а не добычу. Ясно, что на этом этапе экологии наносится минимальный урон, а значит, если бы государство предоставило населению информацию, то напряжения в обществе удалось бы избежать, и до конфликтов дело бы не дошло.
После проведения исследования, мы приступили к семинарам по повышению осведомленности населения в вопросах горнодобывающей отрасли, экологии и Инициативы прозрачности добывающих отраслей (ИПДО). Так в обучающем семинаре по ИПДО приняли участие свыше 30 региональных НПО. А в рамках конкурса малых грантов было одобрено и поддержано 7 проектных заявок, направленных на вовлечение гражданского сектора в процессы ИПДО.
Также мы организовали информационные кампании для населения с участием компаний, местных властей и государственных органов власти. В ходе встреч жители узнали, какие методы бурения существуют и применяются, какие экологические риски несут те или иные виды работ, какое влияние они оказывают на здоровье. После того, как население получило первичную информацию, люди поняли, что никаких двухголовых баранов рождаться не может. Таким образом, некую напряженность мы уже сняли.
– Насколько активно население принимало участие в этих семинарах?
– Очень активно. Семинары проводились в 50 сообществах шести областей, участвовало свыше 800 человек. Приходили даже жители соседних сел. Кроме того, мы организовали встречи населения с представителями Министерства экономики и Госгеологии, которые объясняли, отвечали на их вопросы. Но сейчас наблюдается новый виток конфликтов.
Если раньше людей беспокоило, почему компании здесь, и как разведка и добыча полезных ископаемых отразится на них, то теперь сельчан интересует, какую выгоду они получат от деятельности компаний. Впрочем, ответ на этот вопрос уже существует. Он официально изложен в Законе «О недрах», где прописано, в частности, сколько горнодобывающие компании должны отчислять налогов в республиканский и местный бюджеты и неналоговых платежей в фонд развития региона. Когда население проинформировали об этом законе, пришло понимание того, что работа компаний может способствовать развитию сел. Но теперь необходимо поработать с МСУ, чтобы деньги, отчисляемые компаниями, расходовались ими не на краткосрочные цели, а вкладывались в перспективу.
Для того, чтобы оперативно и грамотно реагировать на возможные конфликты местных жителей с инвесторами, мы рекомендовали создать при правительстве координационный совет. В его состав должны войти не только представители Министерства экономики и Госгеологии, но и МВД, поскольку они первыми получают информацию о конфликтах. Для урегулирования сложных ситуаций нужда скоординированная работа всех ведомств и оперативное реагирование. Это показал опыт, который свидетельствует, что если быстро не вмешаться, начинаются погромы с сжиганием принадлежащей горнодобывающим компаниям техники.
– Правительство прислушалось к вашим рекомендациям? Когда координационный совет будет создан?
– В правительстве понимают, что это должен быть серьезный орган, который будет на постоянной основе обрабатывать оперативную информацию и вырабатывать превентивные меры, и для его функционирования нужно финансирование. На первых порах эту задачу могут взять на себя международные доноры, но потом государству придется изыскивать средства самому.
К нашей рекомендации прислушались, но пока создали альтернативу координационному совету – совет консультативный. Он существует при Министерстве экономики, статус у него пониже и в него не входят представители силовых структур. Консультативный совет состоит из экспертов горнодобывающей отрасли, представителей министерств и ведомств и гражданского общества. Совет занимается выработкой рекомендаций по развитию горнорудной отрасли. Но это немного другая работа, она скорее аналитическая.
– Как вы считаете, повлияет ли осведомленность населения в горнодобывающем секторе на инвестиционную привлекательность Кыргызстана?
– Изначально, мы ставили целью выявить причины конфликтов, устранить их, чтобы способствовать снижению напряженности на местах, и это нам удалось. Но насколько это повлияет на увеличение инвестиций, сказать сложно, потому что деньги любят тишину. А у нас проблемы не только в горнорудной отрасли. То, что население конфликтует с горнодобывающими компаниями, является лишь одной из причин оттока инвестиций, но в целом на ситуацию влияет общая нестабильность.
– Каковы планы ФЕЦА на будущее?
– Фонд Евразия Центральной Азии всегда работал с населением. Наша задача – разрабатывать модели, которые бы прижились на практике и были устойчивы. Эти модели мы перенимаем из опыта других стран, апробируем в обществе, а затем предлагаем правительству в качестве рекомендаций. В этом состоит особенность нашего Фонда. Мы не участвуем в разработке каких-то законопроектов, реформах. Наша задача – доносить голоса, чаяния народа до власти. Мы реализуем разноплановые инициативы, но они всегда основаны на работе с населением, этим мы и планируем заниматься дальше.
