О формирующейся сегодня дуальной системе власти в Казахстане ia-centr.ru побеседовал с известным казахстанским политологом, главным редактором биографической энциклопедии «Кто есть кто в Казахстане» Данияром АШИМБАЕВЫМ:
— Данияр Рахманович, начиная с 19 марта параллельное существование двух центров власти и принятия решений – Администрации президента и Канцелярии первого президента – вызывает множество вопросов. Во-первых, непонятен круг полномочий Канцелярии Елбасы. Во-вторых, высоки риски появления конкуренции и конфликта интересов между этими двумя структурами. Как вы считаете, удастся ли в Казахстане выстроить дуальную модель управления? Какие рычаги власти находятся в руках первого президента?
— Ситуация сегодня, действительно, видится несколько неопределенной. Первый президент, как все мы прекрасно понимаем, не совсем ушел с политического поля, а второй президент только вступает в свои права. Если мы взглянем на высшую номенклатуру республики, назначаемую президентом, – руководителей центральных госорганов, непосредственно подчиненных президенту, правительство, Администрацию президента – то мы увидим, что Токаев заменил пока только трех человек – руководителя Администрации президента, управляющего делами президента и госсекретаря. При этом большая часть представителей высшего госаппарата назначены на свои посты Нурсултаном НАЗАРБАЕВЫМ и по большому счету своим назначением обязаны именно первому президенту. Прежде всего, это касается силовиков. Чтобы определить границы полномочий и возможностей Елбасы нужно рассмотреть, какие именно структуры непосредственно возглавляет первый президент.
Кто контролирует силовиков?
Возьмем для начала Совет безопасности – орган, который многие считают приравненным к Бюро ЦК. Однако надо помнить, что Совбез – это в большей степени трибуна, нежели исполнительный орган.
Аппаратный вес Совета безопасности, как и многих других властных структур, определяется личным политическим и аппаратным весом руководителя, в данном случае секретаря СБ – иногда они имеют дополнительный статус помощника президента, иногда – нет.
Надо помнить, что хотя Елбасы является пожизненным председателем Совета безопасности, однако состав этого органа назначается действующим президентом, хотя и по согласованию с первым. Другое дело – аппарат.
Принятый летом 2018 года закон указывает, что председатель СБ, т.е. первый президент, «определяет организационно-правовой статус аппарата Совета безопасности, утверждает его положение и структуру», а сам аппарат Совета безопасности является «государственным органом, подчиненным и подотчетным председателю Совета безопасности».
При этом мы видели, что уже по ходу транзита произошла рокировка полномочий. В начале апреля Токаев освободил Бакыта КУРМАНБАЕВА от должности заведующего отделом военной безопасности и обороны Совета безопасности и назначил его замминистра обороны, затем назначил Мурата БАЙМУКАШЕВА заместителем секретаря Совета безопасности.
А уже 17 апреля вышел указ президента Токаева, которым закреплялся перевод отдела правоохранительной системы из Администрации президента в Совет безопасности; и новые руководители отделов военной безопасности и обороны и правоохранительной системы назначались уже решениями Нурсултана Назарбаева.
Говоря о статусе этих подразделений, нужно отметить, что отдел военной безопасности и обороны курирует Пограничную службу КНБ, Министерство обороны, Национальную гвардию и Министерство оборонной и аэрокосмической промышленности; отдел общих вопросов безопасности СБ – комитеты по чрезвычайным ситуациям, по информационной безопасности, аэрокосмический, индустриального развития и промышленной безопасности, по делам религий, гражданской авиации; секретариат СБ – КНБ, службу «Сырбар»; отдел правоохранительной системы – Генпрокуратуру, МВД, Нацгвардию, Национальное бюро по противодействию коррупции, кроме того отдел правоохранительной системы является рабочим органом Комиссии по вопросам противодействия коррупции и Комиссии по высшим воинским и иным званиям, классным чинам.
С другой стороны, председателями этих комиссий являются соответственно госсекретарь и руководитель АП, а Касымов, как видим, остается секретарем СБ и помощником президента – не первого, а действующего. Никто не оспаривал право Токаева назначать первых и других замов глав МВД, Генпрокуратуры, Минобороны. И до сих пор не было решения ни Назарбаева, ни Токаева о самом СБ, его полномочиях и аппарате.
Представляется, что процесс уточнения полномочий продолжается, а де-факто силовые структуры будут находиться в подчинении второго президента, но под пристальным контролем первого. «
Нур Отан» и «загадочный» Фонд первого президента
Следующая структура, которая находится под контролем Елбасы, — это партия «Нур Отан», которая является скорее трибуной и инструментом политической игры, нежели самостоятельным институтом. Были попытки сделать ее самостоятельным политическим институтом и инструментом именно президентской власти, но за последние годы этот вопрос совсем распылился.
У партии есть свой медиахолдинг и разветвленный аппарат, охватывающий все регионы страны вплоть до районов. В то же время мы видим, что региональные филиалы «Нур Отана» в большей степени зависят от областных акиматов, нежели от руководства центрального аппарата – и в организационных, и в кадровых, и в прочих вопросах. Еще одна структура, находящаяся в подчинении Нурсултана Назарбаева, – это Фонд первого президента.
Сама по себе достаточно «загадочная» структура, известная главным образом благодаря деятельности существующего при нем Института мировой экономики и политики. Учредителем Фонда является первый президент, директором – Дарига НАЗАРБАЕВА, исполнительным директором – бывший руководитель Администрации президента Асет ИСЕКЕШЕВ.
При этом Фонд является организацией, в большей степени ориентированный на общественную и социальную деятельность, нежели непосредственно политическую. Особенно это заметно, по его структуре, в которую входят ИМЭП, Фонд развития государственного языка и Образовательный фонд Карасайского района. В сущности, в перспективе Фонд может стать и более крупным проектом, однако на сегодняшний момент это учреждение, в большей степени связанное с финансовыми вопросами и благотворительностью, нежели политикой.
Наконец Ассамблея народа Казахстана, также возглавляемая Нурсултаном Назарбаевым. Опять-таки – первый президент является ее председателем, но созыв ее сессии находится в компетенции действующего президента. У председателя АНК есть три заместителя. Два назначаются на срок между двумя сессиями из числа руководителей национально-культурных центров. Один – является заведующим секретариатом Ассамблеи и тоже назначается не первым президентом, а действующим.
На страже интересов первого президента
И вот мы переходим к главной структуре, находящейся в ведении Елбасы – Канцелярии первого президента или, как ее уже прозвали в народе, Небесной канцелярии.
В первую очередь интересна личность ее руководителя – Махмуда КАСЫМБЕКОВА. Касымбеков — старейший работник Администрации президента РК, один из ближайших соратников Елбасы, его доверенное лицо, который пришел в эту структуру еще летом 1990 года и продержался за три десятилетия работы в ней при всех ее руководителях. Отмечу, что некоторые из них пытались его убрать, поскольку понимали, что, не имея влияния над канцелярией, очень сложно взять под непосредственный контроль всю администрацию.
За годы работы Касымбекова в АП возглавляемый им общий сектор вырос в самостоятельную канцелярию, а его собственный статус фактически был приравнен к статусу первого заместителя руководителя Администрации. В последствие канцелярия поглотила такие структурные подразделения и функционал, как присвоение госнаград, делопроизводство, бухгалтерия.
Периодически она подчиняла себе протокол президента, пресс-службу и даже секретариаты руководителя АП и госсекретаря. Некоторое время Касымбеков руководил комиссией по присвоению воинских званий.
Таким образом, возглавляемая Касымбековым канцелярия с точки зрения контроля над аппаратом была сильнейшим и наиболее влиятельным подразделением Администрации. Достаточно упомянуть, что она контролировала, помимо всего прочего, личный график президента и его личный архив.
Тот факт, что Касымбеков возглавил Канцелярию первого президента, отсылает нас к тем временем, когда сама Администрация еще называлась Канцелярией – это было недолго, с весны по лето 1990 года. Следующим этапом развития Канцелярии президента стало отсечение всех «лишних» звеньев – протокола, внешнеполитического направления деятельности и других структур.
Структура Канцелярии первого президента и ее штатная численность были определены 19 марта, в подписанном буквально сразу после заявления Назарбаева о сложении с себя президентских полномочий указе.
И мы видим, что руководители всех ее структурных подразделений приравнены по статусу к руководителям соответствующих подразделений в Администрации президента – то есть возведены в разряд политических госслужащих высшего звена. На Канцелярию возложено протокольное обеспечение деятельности первого президента, аналитическое, делопроизводство, и прочее.
При этом надо помнить, что полномочия, которым обладает первый президент, достаточно широки и значимы. И в зависимости от того, как они будут реализовываться в согласовании с Администрацией президента и другими госорганами, будет выстраиваться та политическая практика и традиция, которая определит характер сосуществования первого и второго президента.
Отмечу, что Касымбеков и Исекешев присутствуют почти на всех мероприятиях с участием первого президента, что подчеркивает их статус. В то же время понятно, что, помимо прочего, Канцелярия первого президента будет обеспечивать своего рода мониторинг тех сфер, которые нуждаются во внимании Елбасы.
Ведь, помимо тех вопросов, о которых первому президенту докладывают лично, есть еще огромное количество обращений, а также жалоб и политической информации личного характера. И очевидно, что совокупность всего этого будет определять позицию первого президента по многим актуальным вопросам.
Можно сказать, что Канцелярия первого президента является органом, не столько обеспечивающим деятельность Елбасы, сколько структурой, осуществляющим надзор за соблюдением интересов первого президента. Все-таки надо понимать, что хотя Назарбаев после своей отставки «царствует, но не правит», тем не менее, за ним закреплены три важных трибуны – Совет безопасности, партия «Нур Отан» и Ассамблея народа Казахстана.
А это требует спичрайтерства и информационно-аналитической поддержки – напомню, что прежний пресс-секретарь президента Айдос УКИБАЙ перешел на ту же позицию в новую Канцелярию. Наконец необходимо отметить, что, как я уже говорил ранее, для Нурсултана Абишевича его уход с поста главы государства оказался довольно болезненным. Примечательно, что ни о каком отдыхе, даже кратковременном, он не задумывался, находясь после отставки в режиме постоянных встреч, звонков, поездок. Елбасы демонстрирует таким образом, что он находится в хорошей форме и, возможно, даже испытывает легкое сожаление по поводу того, что 19 марта он принял решение об уходе.
Кресло почетного председателя ЕАЭС как компенсация
— А если Нурсултан Абишевич станет почетным председателем ЕАЭС, позволит ли это ему и его Канцелярии переключиться с внутренней повестки на внешнюю и реализовать свое политическое мастерство и энергию на международной арене?
— Думаю, что это не исключено, тем более, что, как мы видим, бывший руководитель Центра внешней политики Администрации президента Адиль ТУРСУНОВ перешел на должность советника Елбасы – заведующим Отделом информационно-аналитического обеспечения Канцелярии первого президента. Но с другой стороны надо учитывать, что пост председателя ЕАЭС исключительно «почетный» — ни одно из государств-участниц ЕАЭС делиться своим суверенитетом ни с кем не собирается. Исключение составляет исполнительный орган ЕЭАС – Евразийская экономическая комиссия, которая наделена полномочиями исключительно в экономической сфере и переживает сегодня этап болезненного роста.
Очевидно, что пребывание Нурсултана Назарбаева на посту почетного председателя ЕАЭС могло бы стать фактором, смягчающим трудности переходного периода и противоречия между странами-членами интеграционного объединения, для решения которых нужен искусный дипломатический подход.
При этом нельзя забывать, что перспективы этой должности упираются в позицию России, которая вряд ли собирается признавать за кем-то более широкие полномочия, чем «почетно председательские».
Авторитет Назарбаева, скорее всего, будет использован для снижения противоречий внутри ЕАЭС – например, по линии казахстанско-кыргызских, российско-белорусских и российско-армянских отношений. Не исключено, что на первого президента будут возложены задачи посредничества в разрешения подобных конфликтов.
Однако, повторюсь, слово «почетный», который содержится в названии этой должности, лишает ее каких-либо конкретных рычагов и полномочий.
