Система государственных закупок регулируется Законом Кыргызской Республики «О государственных закупках» и рядом подзаконных актов.
Реализация функций уполномоченного государственного органа по государственным закупкам возложена на Департамент государственных закупок при министерстве финансов Кыргызстана (далее – Департамент).
Департаментом проводится постоянная работа по совершенствованию нормативных правовых актов в сфере государственных закупок и улучшению функционала веб-портала государственных закупок (http://zakupki.gov.kg) (далее – Портал), пишет Минфин.
На сегодняшний день, Портал является единым источником информации государственных закупок, позволяющим реализовать весь цикл процедур закупок, как для закупающей организации, так и для поставщиков. Все госзакупки осуществляются посредством публикации на Портале объявления, которое включает весь пакет конкурсной документации.
| В настоящее время, на Портале зарегистрировано 27 590 поставщиков и 4 072 закупающих организаций. Количество публикуемых конкурсов ежедневно составляет порядка 400-500 объявлений. В июле 2019 года, для предоставления своевременных консультаций закупающим организациям и поставщикам, запущена работа Сall–центра Департамента. |
Электронная система государственных закупок позволила значительно расширить конкуренцию среди поставщиков и обеспечить прозрачность процедур государственных закупок.
В настоящее время, механизм государственных закупок довольно активно и эффективно работает. Вместе с тем, отмечается ряд проблем в системе государственных закупок, над которыми Департаментом проводится планомерная работа.
Основные проблемы в системе государственных закупок:
1. Неправильное планирование закупок со стороны закупающих организаций;
2. Сговор между закупающей организацией и поставщиком;
3. Неустойчивость механизма рассмотрения жалоб;
4. Отсутствие должного контроля на пост-тендерной фазе.
1) Неправильное планирование закупок со стороны закупающих организаций, которое выражается: а) в необоснованно завышенном количестве приобретаемых товаров, работ и услуг; б) в умышленном установлении завышенной планируемой цены, чем на рынке.
Для решения вопросов с мониторингом цен на стандартные виды товаров, работ и услуг, Департаментом, совместно с проектом Европейского банка реконструкции и развития (далее- ЕБРР), ведется работа по наполнению и популяризации электронного каталога, представляющего собой систематизированный перечень стандартных товаров, работ и услуг, предлагаемых поставщиками, с указанием текущих цен. В рамках электронного каталога, предусмотрен функционал, позволяющий на периодической основе (день, неделя, месяц, год) архивировать цены на конкретный вид товаров. Таким образом, это позволит решить проблему с установлением завышенных цен при закупках посредством электронного каталога.
Однако, для устойчивого механизма мониторинга цен на проводимые государственные закупки, Государственному агентству антимонопольного регулирования при Правительстве Кыргызской Республики и Национальному статистическом комитету Кыргызской Республики необходимо постоянно отслеживать цены на часто закупаемые товары, работы и услуги.
Кроме того, в целях эффективного использования государственных средств при осуществлении закупок строительных работ, доля которых достигает порядка 30 % от всех государственных закупок, необходимо:
— соответствующим уполномоченным государственным органам разработать и утвердить единые типовые технические спецификации и квалификационные требования на определенные виды строительных работ;
— утвердить сметную стоимость новых строительных объектов на уровне соответствующих государственных органов. Например: централизовать и утвердить проектно-сметную документацию на строительство социальных объектов на уровне соответствующих государственных органов, рассчитать и утвердить стоимость типовых проектов по строительству дорог и мостов по категориям, видам, с учетом применяемых расходных материалов;
— осуществлять планирование строительства социальных и инфраструктурных объектов по республике согласно потребности населения, с учетом миграционных потоков.
Также, принимая во внимание развитие государственных информационных ресурсов, которые в будущем будут обсуживаться за счет средств государственного бюджета, необходимо рассчитать и утвердить методику определения стоимости IT-услуг на сопровождение и модернизацию государственных информационных систем.
Одновременно с этим, для предотвращения закупки необоснованного количества товаров, необходимо рассмотреть вопрос разработки и утверждения лимитов на закупку часто закупаемых товаров, работ и услуг соответствующими государственными органами (например, Министерству здравоохранения Кыргызской Республики утвердить лимиты на объемы закупки хозяйственных, канцелярских и других часто закупаемых товаров в расчете на 1 сотрудника, количества койко-мест объекта в зависимости от специфики организации здравоохранения).
2) Сговор между закупающей организацией и поставщиком проявляется:
а) в процессе разработки конкурсной документации, когда требования прописываются под «любимых» поставщиков. При этом, в ходе оценки конкурсных заявок «любимых» поставщиков, отдельные несоответствия их конкурсных заявок признаются незначительными, тогда как конкурсные заявки других поставщиков могут быть отклонены по этим же причинам;
б) в упрощенном подходе к подготовке и проведению закупок, когда недостаточно прописаны технические и квалификационные требования, в результате чего сторонам закупок легче договориться;
в) когда закупающие организации предоставляют мало времени для подготовки конкурсных заявок, при этом, выставляя большое количество требований по квалификации и технической спецификации, что у поставщиков просто не хватает времени, чтобы подготовиться и своевременно принять участие в конкурсе. В таких конкурсах успевают принять участие только предупрежденные заранее поставщики.
В целях минимизации риска сговора между закупающей организацией и поставщиками, проведена работа по интеграции Портала с базой данных Государственной налоговый службы на предмет автоматического получения сведений о налоговой задолженности и задолженности по социальным выплатам для предотвращения риска получения фиктивной справки поставщиками об отсутствии задолженностей.
В Законе предусмотрена норма, где закупающей организации запрещено устанавливать критерии, требования или процедуры, представляющие собой дискриминацию поставщиков, а также запрещено устанавливать наличие опыта и объема выполненных работ поставщиком, превышающие планируемую сумму предмета закупок.
Для закупки качественных товаров, работ и услуг, внедрен двухпакетный способ одноэтапного метода проведения государственных закупок, где на первом этапе осуществляется оценка конкурсных заявок поставщиков на соответствие квалификации и техническим требованиям, и на втором этапе производится оценка по наименьшей оцененной стоимости.
Также, для облегчения формирования технических параметров медицинских изделий и создания единого стандарта по медицинским изделиям, проводятся работы по интеграции базы данных лекарственных средств Департамента лекарственного обеспечения и медицинской техники при Министерстве здравоохранения Кыргызской Республики с Порталом.
В техническом плане, разрабатывается программное обеспечение BI (Business Intelligence), позволяющее принимать управленческие решения на основе данных. Данный аналитический модуль предназначен для лиц, принимающих решение.
Департаментом проводится выборочный мониторинг публикуемых объявлений. Однако, ежедневно публикуется около 400-500 объявлений, а количество сотрудников соответствующего структурного подразделения Департамента составляет всего 5 человек. Для улучшения системы мониторинга, в рамках проекта ЕБРР, разрабатывается электронный инструмент «красные флажки». Так называемые «красные флажки» будут своевременно сигнализировать о конкурсах, проводимых с нарушениями процедур государственных закупок.
Кроме того, совместно с проектом USAID, проводится работа по созданию базы данных поставщиков, предусматривающей наличие достоверной и актуальной информации о поставщиках, которая будет позволять оставлять отзывы о поставщиках. База данных поставщиков будет интегрирована с существующими государственными информационными ресурсами на предмет обмена данными о поставщиках.
Вместе с тем, в среднесрочной перспективе необходимо проработать вопросы по усилению системы мониторинга со стороны Департамента посредством расширения штатной численности, а также усиления общественного мониторинга посредством разработки и внедрения соответствующих программных продуктов. В настоящее время, в рамках проекта ЕБРР, разрабатывается инструмент для общественного мониторинга процедур государственных закупок.
В целях исключения сговора между закупающей организацией и поставщиками, целесообразно рассмотреть вопрос создания центральных закупочных агентств, в полномочия которых будут входить функции по осуществлению государственных закупок (централизованные закупки), что также поможет решить вопрос с кадровым потенциалом закупающих организаций в регионах и позволит избежать прямого контакта заказчика и потенциальных поставщиков при проведении закупок.
3) Неустойчивость механизма рассмотрения жалоб
Согласно проведенному анализу рассмотренных жалоб за 2019 год, порядка 40% жалоб являются необоснованными. Таким образом, наблюдается злоупотребление механизмом онлайн-подачи жалобы со стороны поставщиков.
Существующий на сегодня механизм подачи и рассмотрения жалобы электронным способом является бесплатным. В этой связи, отдельные недобросовестные поставщики, злоупотребляя этим, преднамеренно подают необоснованные жалобы, с целью «сорвать» процедуры государственных закупок. В конечном итоге, это влияет на своевременное осуществление государственных функций.
При этом, следует отметить, что у Департамента полностью исключены полномочия по рассмотрению жалоб, протестов и обращений, которые, в настоящее время, рассматриваются Независимой межведомственной комиссией (далее – Комиссия) в электронном формате. Состав Комиссии отбирается Экспертным советом на основе поступивших заявлений и утверждается распоряжением Правительства Кыргызской Республики. Однако, данный механизм является неустойчивым, так как члены Комиссии работают на общественных началах (на бесплатной основе). В этой связи, желающих принимать участие в работе Комиссии мало. Работа на общественных началах также сказывается на постоянной «текучести» членов Комиссии.
В целях уменьшения подачи необоснованных жалоб поставщиками, а также укрепления механизма независимого, объективного и беспристрастного рассмотрения жалоб, протестов и обращений, в среднесрочной перспективе, необходимо проработать вопрос внедрения экономических стимулов для членов Независимой межведомственной комиссии в виде введения платных государственных услуг за подачу жалоб и протестов. В свою очередь, это позволит привлекать в состав Комиссии квалифицированных экспертов в сфере государственных закупок.
4) Отсутствие должного контроля на пост-тендерной фазе
В пост-тендерной фазе наблюдаются:
— серьезные недостатки договорной практики. Так, в ряде мест договоры составляются по упрощенной схеме, на принципах взаимной, устной договоренности, без использования мер имущественной ответственности.
— после заключения договора, закупающая организация может производить оплату не по очередности акта выполнения, оплачивая в первоочередном порядке договора «любимых» поставщиков, преследуя при этом свои выгоды;
— проведение авансовых платежей в полном объеме поставщикам, которые после просто «исчезают» или же выполняют договорные обязательства не в полном объеме.
— несвоевременное финансирование, которые при наличии фиксированных цен согласно договорам, приводит к убыткам поставщиков.
В целях решения вышеуказанных проблем, Департаментом проведена работа по интеграции Портала с автоматизированной системой казначейства на предмет отражения сметы расходов, суммы заключенных договоров и учета сэкономленных средств при проведении закупок бюджетными организациями. В свою очередь, это ограничивает проведение закупок сверх утвержденной сметы.
Более того, для обеспечения прозрачности на пост-тендерной фазе, предусмотрены соответствующие изменения в законопроекте «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О государственных закупках». После утверждения необходимых поправок, в краткосрочной перспективе, необходимо совершенствование функционала портала посредством отражения пост-тендерной фазы (предмет и цена закупки, график поставок, сроки платежей, даты оплаты, установление очередности оплат по исполненным договорным обязательствам).
Для закупки качественных работ и услуг в области строительства, необходимо проработать вопрос усиления технического надзора за ходом реализации строительных работ. Кроме того, необходимо улучшить контроль на этапе приемки и учета товаров, работ и услуг, приобретаемых в рамках государственных закупок.
В целях улучшения работы Портала, в среднесрочной перспективе, планируется проведение IT аудита Портала в рамках проекта «Развитие потенциала в управлении государственными финансами -2» Многостороннего донорского трастового фонда, а также усиление серверных мощностей Портала за счет технической помощи Азиатского Банка Развития.
Таким образом, внедрение электронной системы государственных закупок позволило повысить прозрачность процедур государственных закупок, улучшить конкуренцию среди поставщиков. Однако, существуют ряд системных проблем, над которыми ведется постоянная и непрерывная работа со стороны Департамента. Вместе с тем, для решения отдельных вопросов, связанных с процессом проведения государственных закупок, необходимо тесное межведомственное взаимодействие.
