Легитимность Конституционного совещания находится под большим сомнением. Правовая клиника «Адилет» разъясняет порядок изменения Конституции

2 февраля 2020 года председатель Конституционного совещания Б.Борубашев заявил о завершении работы данного совещания, сообщив что проект Конституции уже передан в Жогорку Кенеш. Б.Борубашев также добавил, что Конституционное совещание не будет публиковать итоговый текст проекта Конституции, так как у него нет такого права.

В тот же день депутат Жогорку Кенеша А.Жапаров, являющийся одним из инициаторов проекта Конституции, а также членом Конституционного совещания, заявил о том, что доработанный проект Конституции не будет подлежать общественному обсуждению, поскольку «оно уже было проведено в рамках Конституционного совещания, документ будет опубликован на сайте Жогорку Кенеша лишь для ознакомления». Депутат А.Жапаров также считает, что «в данном случае заключение Конституционной палаты Верховного суда не потребуется, так как речь идет о совершенно новой Конституции, а не о поправках в действующую». Кроме того, народный избранник добавил, что референдум по принятию Конституции планируется провести 11 апреля 2021 года в один день с местными выборами.

Принимая во внимание чрезвычайно важное значение Конституции для жизни каждого кыргызстанца в отдельности и судьбы всей страны, в целом, ниже представляем разъяснение основных процедур изменения Конституции, установленных законодательством Кыргызстана. Следует отметить, что 20 ноября 2020 года Правовой Клиникой «Адилет» опубликован подробный порядок внесения изменений в Конституцию Кыргызстана. Ниже публикуем текст полностью:

ПОЗИЦИЯ

ОФ «Правовая Клиника «Адилет» относительно установленного законодательством порядка изменения Конституции

2 февраля 2020 года председатель Конституционного совещания Б.Борубашев заявил о завершении работы данного совещания, сообщив что проект Конституции уже передан в Жогорку Кенеш. Б.Борубашев также добавил, что Конституционное совещание не будет публиковать итоговый текст проекта Конституции, так как у него нет такого права.

В тот же день депутат Жогорку Кенеша А.Жапаров, являющийся одним из инициаторов проекта Конституции, а также членом Конституционного совещания, заявил о том, что доработанный проект Конституции не будет подлежать общественному обсуждению, поскольку «оно уже было проведено в рамках Конституционного совещания, документ будет опубликован на сайте Жогорку Кенеша лишь для ознакомления». Депутат А.Жапаров также считает, что «в данном случае заключение Конституционной палаты Верховного суда не потребуется, так как речь идет о совершенно новой Конституции, а не о поправках в действующую». Кроме того, народный избранник добавил, что референдум по принятию Конституции планируется провести 11 апреля 2021 года в один день с местными выборами. Принимая во внимание чрезвычайно важное значение Конституции для жизни каждого кыргызстанца в отдельности и судьбы всей страны, в целом, ниже представляем разъяснение основных процедур изменения Конституции, установленных законодательством Кыргызстана. Следует отметить, что 20 ноября 2020 года Правовой Клиникой «Адилет» опубликован подробный порядок внесения изменений в Конституцию Кыргызстана, с которым можно ознакомиться на официальном сайте Фонда[1].

           I. Инициирование вопроса об изменении Конституции.

1. Прежде всего, необходимо отметить, что действующая в настоящее время Конституция Кыргызстана не допускает возможности «принятия новой Конституции», т.е. такое понятие или процедура не предусмотрены законодательством республики. Раздел девятый Конституции устанавливает «порядок внесения изменений в Конституцию». Закон о внесении изменений в Конституцию может быть принят референдумом, назначаемым Жогорку Кенешем (ч.1 ст.114 Конституции).
2. В данном случаем следует отметить, что согласно Закону «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» (далее – Закон об НПА) изменения и (или) дополнения, вносимые в нормативные акты, оформляются в виде новой редакции нормативного правового акта, если количество вносимых в действующую редакцию изменений и (или) дополнений составляет более половины текста НПА либо если внесение отдельных изменений и (или) дополнений технически сложно для изложения или восприятия (ч.1 ст.17).
3. Таким образом, в соответствии с законодательством инициатива депутатов Жогорку Кенеша юридически должна быть оформлена в виде проекта Закона Кыргызской Республики «О назначении референдума по принятию Закона Кыргызской Республики «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики».
4. Закон о внесении изменений в Конституцию может быть вынесен на референдум по инициативе не менее двух третей от общего числа депутатов Жогорку Кенеша, т.е. этот вопрос могут поднимать 80 народных избранников (ч. 3 ст. 114 Конституции).
5. Учитывая, что назначение референдума осуществляется путем принятия Жогорку Кенешем соответствующего закона, подготовка и рассмотрение указанного документа должно осуществляться в точном соответствии с установленными законодательством Кыргызстана правилами, регулирующими порядок принятия нормативных правовых актов.

II. Общественное обсуждение проекта закона.

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права защищают права человека на участие в управлении государством (ч.1 ст.21 Всеобщей Декларации прав человека, п.b) ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах). Данный международный стандарт прав человека согласно законодательству Кыргызстана является составной частью правовой системы нашей страны и подлежит неукоснительному соблюдению (ч.3 ст.6 Конституции, ст.31, 32 Закона «О международных договорах Кыргызской Республики»).
2. Конституция Кыргызстана также гарантирует всем гражданам право участвовать в обсуждении и принятии законов и решений республиканского и местного значения (п.1 ч.1 ст.52).
3. В целях реализации указанного стандарта прав человека законодательством установлено, что проекты нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан и юридических лиц, подлежат общественному обсуждению посредством размещения на официальном сайте нормотворческого органа (ч.1 ст.22 Закона об НПА).
4. Общественное обсуждение проекта НПА обеспечивается нормотворческим органом путем:

• обеспечения доступа к тексту проекта НПА;
• принятия, рассмотрения и обобщения предложений, поступающих от участников общественного обсуждения;
• подготовки по результатам общественного обсуждения итоговой информации о поступивших предложениях с обоснованием причин включения либо невключения их в проект НПА. Итоговая информация отражается в справке-обосновании к проекту НПА (ч.2 ст.22 Закона об НПА).

10. Субъект нормотворческой деятельности обязан обнародовать информацию, имеющую отношение к предмету обсуждения, в том числе:

• обоснование необходимости принятия НПА;
• перечень лиц и организаций, которые участвовали в разработке, а также с которыми проект НПА был предварительно согласован;
• финансово-экономические расчеты, заключения проведенных экспертиз;
• статистические данные;
• информацию о мониторинге и оценке законодательства в той сфере общественных отношений, которую будет регулировать разработанный проект НПА;
• прогноз возможных социальных, экономических, правовых и иных последствий действия подготовленного НПА;
• контактные данные субъекта, подготовившего проект НПА (адрес, в том числе электронный, номера телефонов, принимающих факсимильные сообщения), а также фамилию, имя и контактные данные исполнителя, ответственного за прием предложений и замечаний;
• другие сведения, необходимые для обоснования проекта НПА (ч.3 ст.22 Закона об НПА).

11. Таким образом, общественное обсуждение представляет собой самостоятельную стадию процедуры подготовки, рассмотрения и принятия проектов законов и других документов нормативного характера. Эта процедура предусмотрена законодательством Кыргызстана в целях надлежащего обеспечения фундаментальных прав человека на участие в управлении государством. В рамках общественного обсуждения инициаторы проекта закона обязаны собирать и рассматривать все поступающие к проекту предложения и замечания. По каждому поданному предложению должно быть принято решение о согласии либо несогласии, т.е. изменении текста проекта закона с учетом поступивших рекомендаций либо оставлении его в прежней редакции с обязательным обоснованием причин принятия такого решения.
12. В данном случае следует особо отметить, что 17 ноября 2020 года на официальном сайте Жогорку Кенеша в целях общественного обсуждения был размещен проект Закона Кыргызской Республики «О назначении референдума (всенародного голосования) по проекту Закона Кыргызской Республики «О Конституции Кыргызской Республики». Инициаторами выступили депутаты Жогорку Кенеша, поскольку они в соответствии с Конституцией обладают правом законодательной инициативы.
13. 20 ноября 2020 года исполняющий обязанности Президента, Торага Жогорку Кенеша Т.Мамытов подписал Указ «Об образовании Конституционного совещания». Конституционному совещанию было поручено провести обсуждение концепции совершенствования основ конституционного строя; прав и свобод человека и гражданина; системы государственной власти; оптимизации и разграничений полномочий между ветвями государственной власти, а также иных вопросов, вытекающих из вышеуказанных направлений, по итогам которого внести в Жогорку Кенеш предложения по проекту Закона «О Конституции Кыргызской Республики».
14. Необходимо отметить, что согласно действующей Конституции Президент, в том числе, исполняющий обязанности Президента, не имеет права законодательной инициативы, следовательно, его полномочия не распространяются на процессы разработки и подготовки проектов законов. В этой связи, статус, легитимность и полномочия Конституционного совещания находятся под большим сомнением. С точки зрения закона Конституционное совещание представляет собой инициативное собрание граждан на общественных началах для обсуждения разработанного депутатами проекта Конституции и предоставления своих рекомендаций к этому документу.
15. Как было указано выше, в соответствии с законодательством общественное обсуждение осуществляется инициатором проекта закона, т.е. в данном случае депутатами Жогорку Кенеша, которые обязаны принимать и обрабатывать все поступающие к проекту предложения. В связи с чем, деятельность Конституционного совещания не может представлять собой процедуру общественного обсуждения.
16. Кроме того, законом установлено, что общественному обсуждению подлежат проекты нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан и юридических лиц. Важно понимать, что каждый абзац, пункт, статья, глава, раздел и другие положения Конституции напрямую затрагивают интересы граждан и юридических лиц, поскольку даже одно слово, указанное в Конституции, одновременно устанавливает права, обязанности, ответственность человека, гражданина, иностранного гражданина, юридического лица, государства, общества, народа Кыргызстана. Следовательно, исключение из проекта Конституции, опубликованного на сайте Жогорку Кенеша, даже одной важной нормы или статьи, либо включение в проект Основного закона хотя бы одной новой нормы или статьи, которой не было в первоначальном варианте, автоматически означает, что доработанный Конституционным совещанием проект Конституции является новым, другим проектом Конституции. Таким образом, Жогорку Кенеш обязан опубликовать проект Конституции, полученный от Конституционного совещания, для организации общественного обсуждения в соответствии с установленными сроками.

III. Срок общественного обсуждения

17. Срок общественного обсуждения проектов НПА составляет не менее одного месяца, за исключением проектов НПА, направленных на регулирование прав граждан и юридических лиц в условиях обстоятельств непреодолимой силы (ч.1 ст.23 Закона об НПА).
18. При этом, согласно Гражданскому кодексу под непреодолимой силой понимаются чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях обстоятельства (п.1 ч.2 ст.217, ч.3 ст.356). Налоговым кодексом Кыргызстана дается более полное определение понятия непреодолимой силы, которое означает возникновение чрезвычайных и неотвратимых обстоятельств в результате стихийных бедствий, таких как землетрясения, наводнения или иных обстоятельств, которые невозможно предусмотреть или предотвратить, либо возможно предусмотреть, но невозможно предотвратить. Указанные обстоятельства устанавливаются наличием общеизвестных фактов, публикаций в СМИ и иными способами, не нуждающимися в специальных средствах доказывания (ст.29).
19. В настоящее время все государственные органы, учреждения образования, здравоохранения работают в штатном режиме, восстановлено транспортное сообщение, общественный порядок и безопасность жизнедеятельности общества. Таким образом, исходя из обозначенных выше норм законодательства, на данный момент объективно отсутствуют какие-либо обстоятельства непреодолимой силы, позволяющие сокращать срок общественного обсуждения проектов законов.
20. Исчисление срока общественного обсуждения начинается со дня, следующего за днем обнародования проекта НПА (ч.2 ст. 23 Закона об НПА).

IV. Проведение парламентских слушаний.

1. Законодательством Кыргызской Республики установлено, что проведение парламентских слушаний по проектам законов об обеспечении конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, правового статуса политических партий, некоммерческих организаций и СМИ, о бюджете, налогах и других обязательных сборах, о введении новых видов государственного регулирования предпринимательской деятельности, об обеспечении экологической безопасности и борьбе с правонарушениями является обязательным (ч.3 ст.115 Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», далее – Регламент Жогорку Кенеша).

V. Внесение проекта закона на рассмотрение Жогорку Кенеша.

1. По результатам проведения общественного обсуждения и парламентских слушаний текст проекта закона может быть изменен и доработан с учетом поступивших от общественности предложений и рекомендаций. После этого проект закона со всеми прилагаемыми документами может быть официально внесен на рассмотрение Жогорку Кенеша (ч.1 ст.47 Регламента Жогорку Кенеша, ст.24, 25 Закона об НПА).
2. Вместе с тем, согласно законодательству, регламентирующему процедуры рассмотрения законов и др. НПА, Торага Жогорку Кенеша должен возвратить инициатору проект закона и сопроводительные документы, если они не отвечают требованиям Регламента и нормотворческой технике. При этом, к проекту должна быть в обязательном порядке приложена также справка-обоснование к проекту закона, которая должна содержать информацию о результатах парламентского слушания, общественного обсуждения (ст.47, 49 Регламента Жогорку Кенеша, ч.5 ст.24 Закона об НПА). Таким образом, Жогорку Кенеш не вправе приступать к рассмотрению проекта закона в случае несоблюдения обязательной процедуры общественного обсуждения.

VI. Общие правила рассмотрения проектов законов Жогорку Кенешем.

1. Законы принимаются Жогорку Кенешем в трех чтениях после предварительного рассмотрения их проектов соответствующими комитетами Парламента (ч.3 ст.76, ч.4 ст.80 Конституции). Жогорку Кенеш по результатам рассмотрения проекта закона в каждом чтении проводит голосование. Промежуток времени между каждым чтением по проекту закона не может быть менее 10 рабочих дней и более 30 рабочих дней, за исключением случаев, предусмотренных Регламентом (ч.4, 8, 9 ст.55 Регламента Жогорку Кенеша).
2. При наличии положительного заключения всех фракций, за исключением случая, предусмотренного пунктом 8 части 10 статьи 55 Регламента Жогорку Кенеша, ответственного и профильного комитетов, Жогорку Кенеш вправе принять проект закона одновременно во втором и третьем чтениях и/или в трех чтениях в следующих случаях:

1) приведения норм закона в соответствие с Конституцией;

2) приведения действующего закона в соответствие с нормами вновь принятого закона;

3) приведения в соответствие одних статей закона другим статьям этого же закона;

4) исправления грамматических ошибок текста закона;

5) устранения несоответствий между текстами закона на государственном и официальном языках;

6) рассмотрения проекта закона о ратификации международных договоров, за исключением кредитных соглашений.

7) рассмотрения проектов конституционного закона и закона, вытекающих из решения Конституционной палаты Верховного суда.

8) рассмотрения проекта закона по стабилизации социально-экономической ситуации, по вопросам правопорядка и безопасности в связи с введением чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации и/или с обстоятельствами непреодолимой силы.

28. Необходимо отметить, что к настоящему времени общественно-политическая обстановка в стране стабилизирована, правопорядок и безопасность жизнедеятельности общества восстановлены в связи с чем, 16 октября 2020 года Жогорку Кенеш отменил действие режима чрезвычайного положения, введенного ранее на территории города Бишкека. Таким образом, в данное время объективно отсутствуют какие-либо основания, установленные законом, которые позволили бы депутатам Парламента принимать проекты законов сразу в трех чтениях.
29. Важно также отметить, что проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, могут быть приняты Жогорку Кенешем только после определения Правительством источника финансирования (ч.3 ст.80 Конституции).

VII. Рассмотрение закона о внесении изменений в Конституцию Конституционной палатой Верховного суда.

30. Как указано выше, Конституция Кыргызстана может быть изменена только путем принятия закона о внесении изменений в Конституцию. Такой закон может быть принят Жогорку Кенешем либо на референдуме.
31. В соответствии с Конституцией Конституционная палата Верховного суда дает заключение к проекту закона об изменениях в Конституцию. В этой связи, законодательством установлено, что проект закона о внесении изменений в Конституцию подлежит направлению Жогорку Кенешем в Конституционную палату Верховного суда для дачи заключения (ч.2 ст.64 Регламента Жогорку Кенеша). Конституционная палата, давая заключение, устанавливает соответствие такого проекта закона (ч.3 ст.19 Закона о Конституционной палате):

• фундаментальным правам и свободам человека и гражданина, допустимости их ограничений;
• принципам демократического, правового, светского государства;
• предусмотренному статьей 114 Конституции порядку внесения изменений в нее.

32. В случае вынесения Конституционной палатой Верховного суда отрицательного заключения проект закона рассмотрению не подлежит (ч.2 ст.64 Регламента Жогорку Кенеша).

VIII. Особенности рассмотрения Жогорку Кенешем проектов законов о внесении изменений в Конституцию.

33. Проект закона о назначении референдума по внесению изменений в Конституцию принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов не ранее одного и не позднее 3 месяцев со дня поступления законопроекта в Жогорку Кенеш (ч.3 ст.12 конституционного Закона «О референдуме Кыргызской Республики», ч.3 ст.66 Регламента Жогорку Кенеша). Таким образом, законодательством установлены конкретные временные рамки для принятия подобных законов. При этом, промежуток времени между каждым чтением по проекту закона не может быть менее 10 и более 30 рабочих дней (ч.9 ст.55 Регламента Жогорку Кенеша).
34. При обсуждении проекта закона о назначении референдума не допускается внесение изменений в текст проекта закона о внесении изменений в Конституцию (ч.2 ст.66 Регламента Жогорку Кенеша). Указанная норма означает запрет на изменение текста законопроекта после его официального внесения в Жогорку Кенеш. Это правило обусловлено чрезвычайно высокой значимостью Конституции, от которой во многом зависит жизнь и развитие общества и государства, оно направлено на защиту документа и недопущение внесения различных изменений в текст потенциальной Конституции втайне от общества, а также иных злоупотреблений при прохождении процедур его рассмотрения.

IX. Заключение.

1. Подытоживая вышеизложенное, важно отметить, что государственная власть в Кыргызской Республике основывается, в том числе, на принципе открытости и ответственности государственных органов перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа (п.3 ст.3 Конституции). Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие в Кыргызской Республике. На ее основе принимаются конституционные законы, законы и другие нормативные правовые акты (ч.1, 2 ст.6 Конституции). Принимая во внимание описанный выше порядок рассмотрения и принятия законов, для прохождения установленных процедур потребуется более двух месяцев с момента официального внесения проекта Конституции в Жогорку Кенеш.
2. Конституцией и законодательством республики установлен детальный порядок внесения изменений в Основной закон. Проект Конституции, доработанный Конституционным совещанием, в обязательном порядке подлежит общественному обсуждению в течение не менее одного месяца. Кроме того, не может ставиться под сомнение безусловная необходимость получения заключения Конституционной палаты Верховного суда, а также проведение парламентских слушаний по проекту Основного закона. Несоблюдение установленных Конституцией и законодательством процедур изменения Основного закона будет порождать серьезные вопросы относительно законности предстоящего референдума и создавать основу для оспаривания Конституции в будущем. Это, в свою очередь, может поставить под сомнение законность и легитимность деятельности государственных органов и должностных лиц.
3. Конституция – это Основной закон государства, представляющий собой общественный договор, заключаемый между обществом и государственными институтами, между различными политическими силами, ведущими борьбу за власть. Этот документ защищает права человека, устанавливает фундамент государственной власти, максимально допустимые пределы полномочий государственных структур. Если одна из сторон, пользуясь своим временным положением, попытается навязать всем другим сторонам несправедливые условия общественного договора, это, по сути, будет катализатором усиления политической борьбы и несет в себе реальные риски повторения конфликтов.