Внесенный в парламент 9 февраля 2021 г. проект новой Конституции Кыргызстана подрывает нормы о правах человека и ослабляет баланс сдержек и противовесов, необходимый для предотвращения злоупотребления властью, заявила сегодня Human Rights Watch.
Анонсированные президентом Садыром Жапаровым сроки предполагают ограниченные обсуждение проекта и парламентские дебаты до вынесения его на общенациональный референдум 11 апреля. Действующий временныйсостав парламента должен отложить его рассмотрение до избрания нового, с тем чтобы процесс конституционной реформы был максимально совещательным и обеспечивал учет мнений всех сторон.
«Нынешний проект Конституции не отражает высокой планки стандартов прав человека, о стремлении к которой заявляют власти Кыргызстана, — говорит Сыйнат Султаналиева, исследователь Human Rights Watch по Европе и Центральной Азии. – Кыргызстану следует уделить подготовке такого основного закона столько времени, сколько необходимо для, того, чтобы он обеспечивал гарантии прав каждого, как это предусмотрено международными стандартами».
Содержащиеся в проекте положения о роли исполнительной и законодательной власти размывают существующую систему сдержек и противовесов. Статья 70 наделяет президента полномочиями, которые прежде были исключительной прерогативой парламента. В частности, теперь президент сможет не только отклонять принятые законопроекты, но и сам вносить новые.
Статьи 76 – 79 позволяют президенту косвенно прекращать действие депутатских мандатов, хотя для уточнения процедуры потребуется принятие отдельного закона. Заручившись поддержкой большинства, президент сможет лишать депутата иммунитета от уголовного преследования, что создает предпосылки для политического давления на тех законодателей, которые критикуют правящую партию или президента.
Предполагается также передать от парламента президенту полномочия по назначению членов правительства, назначению и увольнению судей, генерального прокурора, председателя Центробанка и главы Счетной палаты. Президент также получает право назначать и увольнять половину состава Центральной избирательной комиссии, тем самым подрывая независимость данного органа от исполнительной власти.
Проект конституции также дает Народному курултаю – основанного на традиции общественно-представительного собрания делегатов от всех территорий – значительные полномочия, которые во многом будут дублировать парламентские. Народный курултай сможет инициировать отстранение от должности членов Кабинета министров и руководителей других государственных органов, назначать своих представителей в Совет по делам правосудия, который назначает судей, а также иметь право законодательной инициативы. Порядок формирования Народного курултая в проекте Конституции не прописан.
Вопрос устройства политической системы той или иной страны – это политический выбор ее граждан. Важно при этом, чтобы процесс принятия решений соответствующими институтами был транспарентным и легитимным, а создание новых центров власти, таких как Народный курултай, не создавало предпосылок для злоупотребления полномочиями, отмечает Human Rights Watch.
Несколько отдельных положений проекта Конституции прямо нарушают международные стандарты прав человека и должны быть пересмотрены, считает международная правозащитная организация.
Статья 10 предполагает запрет деятельности, публичных мероприятий и распространения информации, которые «противоречат моральным и нравственным ценностям, общественному сознанию народа Кыргызской Республики», — с заявленной целью защиты подрастающего поколения. Однако данное положение несовместимо с основополагающими свободами выражения мнений, собраний и ассоциации. Термин «общественное сознание народа» вызывает обеспокоенность как сформулированный широко и неконкретно, что создает предпосылки для произвольного правоприменения.
Проект не обеспечивает гарантий свободы мирных собраний в том виде, как это предусмотрено международными нормами о правах человека, и содержит требование о предварительном получении согласия властей на проведение мирных собраний. Из проекта также исчезла статья 38 действующей Конституции, которая гарантировала свободу определять и указывать свою этническую принадлежность, что создает опасный потенциал для этнического профилирования и дискриминации в отношении этнических меньшинств.
Наконец, проект налагает избыточные и обременительные обязанности по предоставлению финансовой отчетности на неправительственные организации, профсоюзы и политические партии, что несовместимо со свободой ассоциации и выражения мнений.
Характер и выбор момента конституционной реформы ставят серьезные вопросы о приверженности руководства Кыргызстана защите прав человека и верховенству закона, отмечает Human Rights Watch. В рамках действующей Конституции рабочая группа по ее изменению может быть создана только парламентом. Однако, вопреки этой норме, в ноябре 2020 г. и.о. президента Талант Мамытов подписал указ о создании Конституционного совещания в составе 89 человек, которые должны были подготовить проект. Общественного обсуждения кандидатур не проводилось, вся работа велась непублично.
Проект Конституции должен был быть обнародован за месяц до внесения его в парламент 9 февраля, однако он был внесен сразу без предварительного опубликования. Теперь проект открыт до 9 марта для замечаний и предложений по телефону, почте и электронной почте, однако это ни в коей мере не является полноценным общественным обсуждением, которое предполагает учет мнений широкого круга заинтересованных сторон из городской и сельской местности.
Human Rights Watch неизвестно о каких-либо планах обнародования итогов периода приема замечаний и предложений или о возможности изменения парламентом проекта в рамках необходимых трех чтений. После принятия проекта в третьем чтении он должен быть принят двумя третями голосов (80 депутатов) и вынесен на всенародное голосование.
Власти Кыргызстана должны обеспечить полный учет мнений граждан и экспертов в рамках совещательного процесса. Правительство также должно направить проект на оценку Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия Совета Европы), считает Human Rights Watch.
В ноябрьском срочном консультативном мнении Венецианской комиссии отмечается, что нынешний временный парламент состав парламента не обладает легитимностью, чтобы инициировать масштабную конституционную реформу, тем более в рамках процедуры, которая не соответствует предусмотренной действующей Конституцией. Роль нынешнего состава парламента должна ограничиваться текущими вопросами государственного управления до тех пор, пока граждане не выразят свою волю на свободных и справедливых выборах, которые пока не назначены. В одном из интервью президент Садыр Жапаров сообщил, что парламентские выборы пройдут осенью.
С критикой и вопросами к проекту Конституции выступил целый ряд правозащитных групп и других акторов, включая Правовую клинику «Адилет», Сообщество юристов Кыргызстана, «Институт Медиа Полиси», и «Бир Дуйно». Все они рекомендовали отложить всенародное голосование по новой Конституции, чтобы дать достаточно времени для внесения изменений в проект, с тем чтобы обеспечить соответствие проекта стандартам прав человека.
Международные партнеры Кыргызстана, в частности Евросоюз и отдельные его члены, США и Великобритания, должны публично призвать правительство Кыргызстана представить проект Конституции на экспертную оценку Венецианской комиссии, чтобы соблюсти процедуру принятия нового основного закона в соответствии с национальными и международными нормами.
«Президент Жапаров обещал уважать и защищать права человека, — говорит Султаналиева. – Новая Конституция закладывает фундамент для этого, поэтому важно, чтобы и сам документ, и процедура его принятия безукоризненно соответствовали самым высоким стандартам прав человека и законности. Это и в интересах самого правительства».
