В 2022 году в Конституцию Казахстана была внесена поправка, которая устанавливает, что природные ресурсы страны, включая недра, принадлежат народу. Впрочем, удостовериться в том, насколько это положение соотносится с реальностью, невозможно, поскольку многие контракты с компаниями-недропользователями засекречены. Народу остается гадать, разворовывают ли его, и кто именно это делает. О том, почему компании не раскрывают соглашения с государством и удастся ли то изменить в будущем, Exclusive.kz поговорил с руководитель общественного фонда «Гражданская экспертиза» Данилом Бектургановым.
– Говоря о контрактах в сфере добычи полезных ископаемых всегда выделяют Соглашение о разделе продукции (СРП). Что это такое? И чем оно отличается от обычных контрактов?
– В целом, СРП применяется в тех случаях, когда государство заинтересовано в привлечении инвесторов для освоения сложных или рискованных месторождений, но хочет сохранить контроль над природными ресурсами. Например, если страна не имеет средств на освоение крупного месторождения, она приглашает инвесторов, которые обладают финансами, персоналом и технологиями для того, чтобы обеспечить добычу. Все капитальные расходы несет инвестор, а потом, после начала добычи, эти расходы компенсируются сырьем, в нашем случае, нефтью. При этом доля инвестора в начале добычи может составлять до 95% всей добычи, и потом плавно уменьшается.
Любое новое месторождение сначала дает сравнительно немного сырья, но каждый год это количество увеличивается, пока месторождение не заработает на полную мощность. В это время добыча выходит на плато – то есть объем добычи в течение следующих лет изменяется незначительно. Когда добыча выходит на плато, в СРП обычно планируется выход на точку пополам-напополам, то есть по 50% государству и инвестору, а затем доля государства увеличивается, а инвестора уменьшается.
К окончанию срока СРП уже доля государства в добыче может доходить до 95%. При правильных расчетах к тому моменту месторождение уже источается, и инвестор должен приступать к консервации и рекультивации, все эти моменты тоже должны быть расписаны в СРП.
Таким образом, при заключении СРП государство сохраняет собственность на сырье до его добычи, а потом делит добытое в соответствии с условиями контракта с инвестором. При этом все финансовые и технические риски несет инвестор, но он получает возмещение своих затрат. В этом и есть основное различие – в случае любого другого контракта или лицензии недропользователь несет затраты и платит налоги, роялти и другие платежи самостоятельно без привязки к результатам работы, зато сырье, добытое им, является его собственностью.
– СРП заключались только в нефте- и газодобыче?
– Все СРП в Казахстане были заключены в 90-е годы прошлого века, сроком на 40-50 лет, и только в сфере нефти и газа. На твердые полезные ископаемые – уголь, руды, уран и т.д – СРП не заключались и не заключаются.
– Почему считается, что СРП заключены на невыгодных для Казахстана условиях?
– С 2010 СРП фактически были поставлены вне закона – новые заключать было запрещено, а с уже заключенными начали разбираться и менять условия – в основном, наращивать долю казахстанского Казмунайгаза в консорциумах.
Именно тогда и появился нарратив о несправедливости СРП. Необходимо признать, что иностранные инвесторы сами приложили к этому руку – затягивали ввод объектов в эксплуатацию, завышали расходы, сдвигали сроки и так далее. В условиях, когда в контракте предусматривалось возмещение затрат, это играло на руку инвестору, и плодило различные коррупционные схемы.
В 2010 началась ревизия контрактов, из них был исключены пункты о стабильности налогового режима – то есть, первоначально подразумевалось, что налоговый режим будет одинаковым независимо от того, как изменяется налоговое законодательство в стране, но было принято решение изменить контракты так, чтобы налоговый режим в них соответствовал текущему налоговому законодательству. Кроме того, начались изменения и самих контрактов, но какие именно, мы не знаем. К сожалению, имеющийся в каждом таком контракте пункт о конфиденциальности как правило гласит, что условия контракта не могут быть разглашены без согласия всех его участников.
Учитывая тот вклад в экономику страны, который вносят нефтегазовые контракты на условиях СРП, вопрос – хорошая ли это сделка? – является очень актуальным. Общество имеет право знать, какая доля нефти или газа в СРП принадлежит стране после раздела продукции, какие затраты возмещаются, каков объем инвестиций, и многое другое.
В соответствии с действующим законодательством, та часть расходов, которые недропользователь несет на социальные и инфраструктурные проекты в регионе добычи, должны быть раскрыты, и недропользователи обязаны размещать информацию о них в базе данных Единой государственной системы управления недропользованием (ЕГСУ)
К сожалению, публикуемые там данные не всегда полны и не содержат разбивки по проектам, кроме того, сам инструмент достаточно сложен для использования неподготовленным пользователем. Немногочисленные исследования, посвященные деятельности в рамках СРП, могут опираться только на открытые данные, а этих данных немного.
Все эти обстоятельства создают вокруг СРП завесу секретности, и неудивительно, что вокруг них ходит столько слухов и домыслов.
– А обычные контракты раскрываются?
– Казахстан, как страна, имплементирующая ИПДО (Инициатива прозрачности добывающих отраслей), приводит своё законодательство в соответствие с ее стандартами. В частности, ИПДО требует раскрытия всех контрактов и лицензий на недропользование, заключенных после 1 января 2021, и такая норма присутствует в Кодексе о недрах и недропользовании. И новые контракты и лицензии действительно публикуются, хотя и не всегда полностью.
А вот те контракты, которые были заключены до 2021 года, могут быть раскрыты только в случае, если на то будет добрая воля самого недропользователя, а так бывает отнюдь не всегда.
И, конечно, заключенные еще в прошлом веке СРП тоже не попадают под новые требования, хотя есть некоторые лазейки. Например, в случае, если в СРП после 2021 года вносятся какие-либо изменения, эти изменения должны публиковаться. Пока изменений не было, но есть определенные надежды, поскольку и СРП по Северному Каспию (Кашаган), и СРП по КПО (Карачаганак) планируют расширение производства, что потребует внесения изменений в контракты.
Есть определенное количество контрактов и лицензий на недропользование по твердым полезным ископаемым, размещенных на сайте Министерства промышленности и строительства, и по углеводородам на сайте Министерства энергетики. К сожалению, какого-то отдельного общедоступного ресурса, на котором были бы размещены контракты и лицензии, включая и информацию о бенефициарных владельцах, и наличие среди бенефициаров политических персон, нет и пока не предвидится.
– Что должно входить в справедливое СРП?
– Однозначный ответ дать сложно. Некая «справедливость» может, на первый взгляд, заключаться в графике изменения доли добычи, принадлежащей после раздела государству. Но на самом деле это не имеет к справедливости никакого отношения, это сложный экономический расчет, опирающийся на большое количество данных – геология, применяемые технологии, логистика, и многое другое.
Можно говорить о справедливом подходе, когда мы имеем в виду сопутствующие затраты недропользователя. Например, затраты на социально-экономическое развитие региона и региональной инфраструктуры, расходы на обучение местного персонала, закупки у местных компаний, экологические выплаты и так далее.
Могут ли эти выплаты компенсировать наносимый добычей вред? Вопрос открытый. Если вспомнить кейс десятилетней давности, связанный с СРП Карачаганак и экологическими проблемами в с. Березовка Аксайского района ЗКО, то очевидно, что последствия производственной деятельности могут быть очень серьезными. Тогда, из-за экологической катастрофы, всё село было переселено в другие места. КПО оплатил затраты, но так официально и не признал своей вины в произошедшем.
Вообще, справедливость в недропользовании зависит не только и не столько от самого контракта – в конце концов, контракты и лицензии на недропользование у нас сейчас почти все типовые. Гораздо большую роль играет сама политическая среда, включающая и законодательство, и правоприменительную практику, и многие прочие политические, социальные и экономические условия. Живой пример — Национальный Фонд. В Норвегии он достиг и превысил триллион долларов США. А у нас, несмотря на то что при разработке концепта этого фонда норвежский был взят за образец, почему-то никак 100 миллиардов долларов собрать не получается, более того, каждый год миллиарды перетекают в виде гарантированных трансфертов в госбюджет – фактически, на «поддержку штанов». Неужели в этом виноваты «несправедливые» контракты?
– Планирует ли государство пересматривать условия СРП? Об этом многие говорят в связи с тем, что срок их действия истечет в ближайшие 10-15 лет.
– На самом деле этот процесс идет, например, меняются в пользу Казмунайгаза процентные доли в консорциумах, самый показательный пример – это СРП по Кашагану, где доля Казмунайгаза увеличилась с 8,33% до 16,88%. Поэтому изменение и даже разрыв СРП в каких-то определенных обстоятельствах вполне возможен. Причем это вовсе не обязательно должна быть инициатива казахстанских властей, например, в 2023 французская компания Тоталь продала свою долю в СРП Дунга Казмунайгазу, и фактически вышла из проекта. Для пересмотра контрактов, и не только СРП, необходима политическая воля, и готовые варианты замещения работающих в консорциумах компаний.
Всегда ли это необходимо? Например, в соответствии с данными отчетов по ИПДО, крупнейший плательщик КПН (корпоративного подоходного налога, выплачивается напрямую в Национальный Фонд) в нефтегазовом секторе, это Тенгиз. Кстати, Тенгиз, это не СРП, это СП (совместное предприятие), и КПН выплачивается в долларах США – какой другой недропользователь согласится на уплату налогов в долларах? Есть ли смысл менять такого налогоплательщика? Суммы там миллиардные, и не в тенге…
