На финише уходящего года в информационном поле Казахстана был поднят вопрос о возможных досрочных президентских выборах и даже были названы лица, которые могут прийти на смену действующему президенту. Одновременно с этим появилась информация о работе над проектом новой Конституции, в котором парламент станет однопалатным, институт президента будет упразднен, а роль премьер-министра в механизме государственного управления станет ведущей. Вне зависимости от того, действительно ли это так, слухи создали интригу. Об этом пишет Эдуард Мухамеджанов
доктор юридических наук, профессор КазУМОиМЯ, г.н.с. Института «Публичного права» Каспийского Университета:
Новейшая история нашей государственности свидетельствует о том, что все крупные конституционные реформы, которые проводились в стране в 1995, 2022 годах всегда рождались в недрах властных структур, в предельно короткие сроки и принимались на республиканском референдуме. Пагубность такой практики, на наш взгляд, состоит в том, что общество всегда получало от органов власти уже готовый проект Конституции, в котором было изложено только мнение действующей власти, мнение же её политических оппонентов или широких кругов общественности, закрепления в этом проекте не находили.
Конечно, исходя из демократических процедур, готовые проекты Конституции или Закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию РК власть выносила на всенародное обсуждение. Однако сама процедура таких обсуждений была краткосрочной, но самое главное, лица, участвующие в обсуждении и внесшие предложения по совершенствованию тех или иных норм Конституции, оставались в неведении, принята их поправка или нет, а если не принята, то почему.
Можно ли в этом случае считать, что такой формат обсуждения является транспарентным и результативным? При этом нельзя отрицать, что после таких обсуждений проект Конституции может отличаться от проекта, который был представлен на обсуждение.
Однако даже этот факт не убеждает, что изменение текста проекта Конституции произошло под влиянием участников всенародного обсуждения. Объяснить отличие текстов, предположительно, можно и тем, что на обсуждение разработчики могли внести заведомо ущербный проект, в котором, например, были явные смысловые и текстовые явные противоречия, отсутствовали какие-либо положения, которые по логике должны были быть и т.д. Поэтому, когда знакомишься с текстом Конституции или Закона после их обсуждений, то у общественности, складывается впечатление, что власть их услышала, именно их предложения легли в основу корректировки текста, хотя это может быть абсолютно не так.
В последующем такой текст выносится на республиканский референдум. Такой способ принятия Основного Закона, хоть и имеет ореол демократичности, но по факту таковым не является. В такой ситуации избиратель вправе только одобрить или отклонить предложенный властью проект, но как-то повлиять на редакцию его норм он не может. Тем более, что не все участники референдума разбираются не только в юридическом, но и политическом содержании Конституции.
Таким образом, надо признать, что сложившаяся в Казахстане практика подготовки и проведения конституционных реформ не позволяет участвовать на паритетных началах вместе с представителями власти и общественности и это вряд ли ее устраивает.
Поэтому, прежде чем поднимать вопрос о конституционной реформе, надо приступить к открытому обсуждению этих и других проблемных вопросов государственного строительства.
При подготовке новой конституционной реформы необходимо учесть и тот факт, что сегодня действующая власть и экспертное сообщество имеют больше опыта и информации об институтах демократии, чем их предшественники советского периода. Недостаток последних был в том, что никто из них не знал, что представляет собой в реалии «западная» демократия. Тогда она воспринималась в идеализированном виде, считалось, что теория разделения властей будет служить надежной защитой от злоупотреблений властью, что альтернативные выборы позволят избирать представителей народа и т.п.
В последующем жизнь расставила все по своим местам и показала, как демократические институты могут быть использованы для создания авторитарных режимов, узурпации власти и ухода от юридической ответственности дискредитировавших себя политиков. Если в СССР выборы критиковали за то, что в них не было альтернативы и их результат был априори известен, то сейчас есть свобода выбора, но итог их предсказуем.
Как же получилось, что испытанные временем институты демократии, которые более или менее работают в странах Запада (это хорошо было видно по выборам в США, которые прошли в ноябре 2024 года), в условиях Казахстана они на протяжении 30 с лишним лет дают сбой?
Полагаем, что одной из причин является то, что в разработке Конституции 1995 года не принимали участие представители народа. Она разрабатывалась в период отсутствия законодательного органа. Поэтому вполне понятно, почему институт разделения властей в нашей Конституции получил весьма своеобразное решение.
Известно, что в каждом государстве может быть только одна государственная власть. Разделение властей признаётся лишь как разделение функций одной и той же государственной власти, выражающейся в особой организации, объединяющей парламент, правительство и суд. При этом парламент представляет законодательную ветвь власти, правительство – исполнительную, суды – судебную. Президент РК, согласно Конституции, не относится ни к одной из ветвей власти, он находится над ними, венчая властную пирамиду.
Иными словами, вся полнота власти сосредоточилась в руках одного должностного лица. Оно может распустить парламент или правительство, он назначает судей, 10 депутатов сената, рекомендует к избранию кандидатуру председателя сената, вносит на рассмотрение мажилиса кандидатуру премьер-министра, назначает двух членов и председателя ЦИК РК, двух членов и председателя Конституционного Суда, назначает председателя КНБ, Генерального Прокурора РК его заместителей и прокуроров областей и городов республиканского значения, он является Верховным Главнокомандующим ВС и т.д. (ст.44 Конституции РК и др.)
Глядя на этот далеко не полный перечень прав и полномочий Президента РК очевидно, что любой механизм сдержек и противовесов никогда реально не сработает. Даже если депутаты мажилиса в порядке п.2 ст. 47 Конституции попытаются выдвинуть обвинения против президента, то и в этом случае расследование обвинения будет поручено сенату, главу которого рекомендует президент.
После конституционной реформы 2022 года появилась надежда на возвращение в нашу жизнь не только правовых ценностей, но и реальной системы сдержек и противовесов в механизмах власти. Но реальность показала, что практически мало что изменилось. Глубинные причины этого кризиса коренятся не только в разобщенном и подавленном состоянии общества, но и в отсутствие честных, конкурентных выборов с реальными, а не эрзац кандидатами.
Законности, несмотря на некоторые «прорывы» (создание Конституционного Суда, АППК, ЗРК о народном контроле), не удалось занять должное место в жизни общества и в социальной политике. По-прежнему действующий закон довольно часто уходит на второй план, уступая место «целесообразности», «чрезвычайности», «договоренности», а то и чисто силовым средствам. Правовая система выглядит разбалансированной. Любые провозглашенные Конституцией права человека и гражданина ничего не стоят, если есть чиновничий аппарат, который может безнаказанно эти права игнорировать, либо ущемлять. Уповать на судебную защиту – опасная иллюзия. До суда доходит лишь малая часть возникающих правовых конфликтов в гражданской сфере, в уголовном процессе также определенный процент дел не попадает в суды, в следствии преобладает обвинительный уклон, который, в силу законодательных новаций, поддерживается прокуратурой, в судопроизводстве низок процент оправдательных приговоров. Пренебрежение к праву и нравственности, к гражданскому долгу и дисциплине породило опасный вал негативных явлений, способных ввергнуть Казахстан в пучину религиозного мракобесия.
В этих условиях требуются не только призы главы государства к консолидации здоровых сил, но и создание условий нормального функционирования государственных механизмов, способных обеспечить стабилизацию социальных процессов.
В числе таких механизмов большое значение имеет право как регулятор общественных отношений, и те источники и институты, которые закрепляют и реализуют нормы права.
В формальном (юридическом) смысле одним из источников, закрепляющим нормы права является Конституция.
К сожалению, действующая Конституция РК, даже в обновленном виде, не может сегодня стать тем правовым документом, который бы консолидировал в одно целое народ и власть – слишком много противоречий. Многочисленные изменения и дополнения, внесенные в неё до 2022 года, подорвали доверие общества к главному закону страны, что стало одной из причин правового нигилизма.
Его опасность проявляется в том, что он исходит не только от лиц, в той или иной мере заинтересованных в обходе закона, но и от представителей власти, которые по своему положению обязаны быть проводниками закона.
Всё это, на наш взгляд, требует уже сейчас что подготовку к конституционной реформе, но в тесном контакте с компетентными представителями гражданского общества.
Такое обсуждение и тесное взаимодействие власти с общественностью позволит определить содержание выработки единой Концепции новой конституционной реформы и всей властной системы Республики Казахстан. Отсутствие такого рода документа существенно снизит эффективность любых преобразований.
Концепция позволит аккумулировать актуальные вопросы практики государственного строительства за весь период независимости, который прошла наша страна, известным образом обобщит их, а также сориентирует политиков, специалистов и сведущую общественность. Она будет стимулировать работу всех научных школ, юридических центров, так или иначе занимающихся исследованиями проблем конституционного права.
Концепция должна дать ответ на широкий круг вопросов, например, на такие понятия, как «народ», «избиратели», «нация». Она должна затрагивать «технологию» реформирования института президентуры, парламента, правительства, судебной власти, Конституционного Суда, прокуратуры, органов местного управления и самоуправления, систему избирательных комиссий, а также усовершенствовать механизм сдержек и противовесов ветвей власти.
Чтобы Концепция оказалась жизнеспособной и работающей, необходимо получить её одобрение парламентом и общественностью через портал e-gov, как в случаях сбора подписей под петициями.
На втором этапе необходимо создать конституционную комиссию, которая бы стала реализовывать положения принятой Концепции, в нормах подготавливаемого ею проекта Конституции. При этом ее членами должны стать квалифицированные и независимо мыслящие политики, ученые и практики.
После всенародного обсуждения проекта Конституции необходимо обобщить поступившие предложения и доработать проект Конституции. При этом через СМИ довести до общества в обобщенном виде все предложения, которые поступили в ходе обсуждения, что было принято и от чего пришлось отказаться, с разъяснением причин отказа.
В последствии данный проект Конституции целесообразно было бы передать на рассмотрение и принятие специальному органу – Учредительному собранию (Народному курултаю). Этот орган должен быть сформирован только для принятия Конституции и по итогам её принятия должен быть распущен.
В него должны войти депутаты действующего парламента, представители всех зарегистрированных политических партий, независимых профсоюзов, общественных объединений, ученые, компетентные представители трудовых коллективов, а также рядовые граждане РК, которых можно отобрать путем случайной выборки, по аналогии отбора присяжных заседателей.
На заседаниях Учредительного собрания текст Конституции должен быть принят постатейно, а потом проголосован в целом.
Такой механизм разработки и принятия Конституции сделает её соавтором не только власть, но и все казахстанское общество, что создаст предпосылки для предупреждения правового нигилизма в обществе, а также обеспечит доверие народа к Конституции и избранных на её основе органов власти.
