Депутаты Жогорку Кенеша не учли ряд норм действующих законов при инициировании поправок в Основной закон страны. Юристы правовой клиники «Адилет» провели анализ предлагаемых изменений и выявили ряд несоответствий существующему законодательству и рисков в случае принятия поправок.
Нарушения процедур инициирования изменений в Конституцию КР
Порядок внесения изменений в Конституцию регулируется статьей 114 Основного закона, однако статьей 4 Закона «О введении в действие Конституции КР» введен мораторий на внесение изменений до 1 сентября 2020 года. Таким образом, по Конституции КР инициировать вопрос и принимать изменения в Конституцию может только народ Кыргызстана посредством проведения референдума. В 2011 году был принят Закон «О народной законодательной инициативе в Кыргызской Республике», где частью 2 статьи 19 закона установлено, что положение, дающее право внесения в порядке народной инициативы (не менее 300 тысячам избирателей) проекта закона о внесении изменений в Конституцию КР вступает в силу после 1 сентября 2020 года. Следовательно, запрет на возможность внесения изменений в Конституцию наложен как для Жогорку Кенеша, так и для народной инициативы до 1 сентября 2020 года.
Инициировав поправки в Конституцию, депутаты превысили свои полномочия и нарушили статью 4 Закона КР «О введении в действие Конституции КР».
Нарушения Закона «О Конституционной палате Верховного суда КР»
Внося проекты законов, депутаты обязаны руководствоваться Конституцией, Законом «О регламенте Жогорку Кенеша КР» и конституционным Законом «О Конституционной палате Верховного суда КР». Статья 97 Основного закона возлагает непосредственно на Конституционную палату обязанность дачи заключения об изменениях в Конституцию. Закон «О Конституционной палате Верховного суда КР» также устанавливает, что Конституционная палата дает заключение к проекту закона об изменениях в Конституцию. Согласно регламенту ЖК законопроект с поправками в Конституцию подлежит направлению в Конституционную палату для дачи заключения. В случае вынесения отрицательного заключения проект закона о внесении изменений в Конституцию рассмотрению не подлежит. Следовательно, перед вынесением на общественное обсуждение проект закона о внесении изменений в Конституцию КР должен был быть направлен в Конституционную палату Верховного суда КР для получения заключения, что не было сделано инициаторами законопроекта.
Нарушения Закона КР «О регламенте Жогорку Кенеша КР»
Инициаторами законопроекта нарушена часть 3 статьи 65 Закона «О регламенте ЖК КР», которая устанавливает, что законом о назначении референдума определяются вопрос или наименование проекта закона (предмет референдума) и дата проведения референдума. Однако, как видно из вынесенного на общественное обсуждение проекта, точная дата референдума отсутствует, указан только 2016 год, что также является нарушением.
С введением нового перечня высших ценностей утрачивается приоритет прав человека над всеми остальными ценностями
Депутаты предлагают прописать в статье 1 Конституции новую систему высших ценностей, перечень состоит из 9 пунктов, где наряду с правами человека прописаны такие виды ценностей, как независимость, государственный суверенитет, национальные интересы КР и прочее. Вместе с этим из статьи 16 исключается положение, согласно которому права человека являются высшей ценностью.
«С введением нового перечня высших ценностей утрачивается приоритет прав человека над всеми остальными ценностями и изменяется сама система взаимоотношений между человеком и государством. Если согласно действующей редакции Конституции КР при взаимоотношениях человека и государства приоритет всегда отдается соблюдению прав человека, и он может быть ограничен только в конкретных случаях, прописанных в Основном законе, то в предлагаемой системе ценностей приоритет может быть отдан любой из 9 провозглашенных ценностей, в том числе и в ущерб соблюдению прав человека с целью обеспечения так называемого «перечня высших ценностей». Система ценностей должна давать четкий и однозначный ответ, какой именно из двух основных ценностей должен отдаваться безусловный приоритет – правам человека или государственным интересам», – считают юристы.
Однако в предлагаемой системе ценностей все ценности стоят на одном уровне, и непонятно, каким образом будет отдаваться приоритет одной из них. Учитывая, что в предложенном законопроекте указанных ценностей более 30, ситуация еще более усугубляется. Конституция – это правовой документ, и, соответственно, система конституционных ценностей не должна содержать таких оценочных философско-нравственных понятий, как справедливость, стремление к счастью, нравственность, любовь и прочее, так как они могут трактоваться по-разному.
Шансы кыргызстанцев на защиту своих прав сокращаются
Депутаты предлагают исключить из Конституции норму, устанавливающую приоритет норм международных договоров по правам человека над нормами остальных международных договоров, а из статьи 41 исключается норма, согласно которой Кыргызская Республика обязана исполнять решения международных органов по правам человека и принимать меры по восстановлению и возмещению причиненного вреда.
«Исключение указанных положений из Конституции повлечет за собой крайне негативные последствия как для граждан, так и для государства в целом. Граждане лишатся реальной возможности защиты своих прав в общепризнанных международных органах по защите прав человека, так как исполнение решений указанных органов не будет обязательным и вопрос исполнения таких решений будет решаться напрямую самим государством, нарушившим эти права. Как правило, государство очень редко признает свои ошибки, следовательно, шансы граждан восстановить свои права будут равняться нулю. Кыргызстан, являясь частью мирового сообщества и участником международных договоров по правам человека, взял на себя обязательство соблюдать права и свободы человека. Даже исключив указанную норму из Конституции, государство все равно будет обязано выполнять решения международных органов по правам человека, поскольку взяло на себя обязанности, подписав международные договоры. Единственным законным способом отказаться исполнять указанные решения является денонсация договоров. В случае если государство все же решит денонсировать Международный пакт о гражданских и политических правах, то мы автоматически потеряем статус демократического государства», – отметили в клинике «Адилет».
Изменение применения сроков давности по преступлениям не обязательно прописывать в Конституции
В Конституции предлагается прописать, что сроки давности привлечения к ответственности применяются исключительно судом, во всех случаях совершения преступления следствие по уголовному делу подлежит завершению с передачей дела в суд независимо от наступления сроков давности.
«В справке-обосновании необходимость этих изменений обосновывается тем, что указанные изменения повлекут за собой реальное исполнение принципа неотвратимости наказания за преступления, и будет остановлена порочная практика прекращения уголовных дел за давностью совершения преступления. Во-первых, в действующей Конституции нет запрета на прекращение уголовных дел за истечением сроков давности судебными органами. Если инициаторы законопроекта действительно хотят провести указанную реформу, достаточно будет внести соответствующие изменения в уголовное законодательство без внесения поправок в Конституцию. Во-вторых, даже если уголовное дело будет прекращено за истечением сроков давности на стадии следствия, постановление может быть обжаловано в судебные органы. Таким образом, судебные органы всегда имеют возможность дать юридическую оценку законности прекращения уголовного дела», – отметили юристы.
Следовательно, говорить о том, что передача исключительного полномочия прекращения уголовного дела судебным органам за истечением сроков давности является панацеей от «порочной практики», крайне нелогично и необоснованно, считают юристы. По их словам, в данном случае проблема кроется не в законодательстве, а исключительно в правоприменительной практике, и решить ее можно только путем эффективной борьбы с коррупцией и очищением системы судебных и правоохранительных органов от недобросовестных сотрудников.
Массовое уголовное преследование по гражданским делам за неисполнение договорных обязательств
В статьи 20 и 24 Конституции вносится изменение – исключается норма, предусматривающая запрет на лишение свободы на основании неисполнения гражданско-правовых обязательств. Инициаторами предлагается следующее положение: «…на лишение свободы на том только основании, что лицо не в состоянии исполнить договорное обязательство».
В справке-обосновании к законопроекту необходимость данного изменения аргументируется тем, что указанная статья кардинально расширена и делает невозможным привлечение к ответственности мошенников. Поэтому норма заменяется формулировкой, предусмотренной Международным пактом о гражданских и политических правах.
«Принятие указанных поправок повлечет за собой массовое уголовное преследование по гражданским делам за неисполнение договорных обязательств. Физические и юридические лица будут разрешать свои споры не в гражданском порядке, а в правоохранительных органах. Увеличится уровень коррупции и количество проверок предпринимателей со стороны правоохранительных органов, что в целом негативно отразится на бизнесе. Нельзя смешивать уголовные преступления и гражданско-правовые споры. В случае если норма будет принята, граждане будут вынуждены ходить в правоохранительные органы и доказывать, что они не в состоянии исполнить договорные обязательства, хотя все это должно регулироваться исключительно гражданским законодательством», – говорится в анализе поправок в Конституцию.
Юристы особо отметили избирательный подход инициаторов к международным договорам по правам человека, используя их нормы в одних статьях и исключая из других.
Запрет однополых браков
Депутаты предлагают в статье 36 Конституции прописать, что семья создается на основе добровольного союза мужчины и женщины. Согласно действующей редакции Основного закона, «лица, достигшие брачного возраста, имеют право вступать в брак и создавать семью».
«Согласно действующему семейному законодательству, однополые браки в Кыргызской Республике не регистрируются. В соответствии с Семейным кодексом, брак – равноправный союз между мужчиной и женщиной, заключенный при свободном и полном согласии сторон. За свою 25-летнюю историю независимости в Кыргызской Республике ни один однополый брак не был зарегистрирован. Внесение указанных поправок никаких изменений в действующий порядок регистрации брака не внесет, и какой-либо практической цели в принятии указанной поправке нет», – считают представители клиники «Адилет».
Лишение гражданства
В статью 50 Конституции вносится дополнение, которое предусматривает возможность лишения гражданства в случаях и порядке, установленных конституционным законом. В справке-обосновании ничего об указанном изменении не сказано, хотя это является значительным изменением, требующим конкретного обоснования, считают юристы. По их мнению, указанная инициатива могла быть скопирована депутатами у коллег из Государственной думы РФ, где аналогичная инициатива направлена на лишение гражданства России лиц, участвующих в террористических организациях и воюющих на стороне другого государства.
«Таким образом государство снимает с себя ответственность за указанных лиц и за их действия. С точки зрения мировой борьбы с терроризмом указанную позицию можно охарактеризовать как пассивную, после лишения гражданства государство занимает позицию, что теперь это не мои граждане и делайте с ними, что хотите. Борьба с терроризмом должна основываться на конкретных действиях по профилактике и пресечению преступлений, связанных с терроризмом, никакой практической пользы в борьбе с терроризмом лишение гражданства не приносит», – заявили юристы.
В правовой клинике указали на возможные риски в случае принятия этой нормы. Отмечается, что в Конституции нужно также прописать конкретные основания лишения гражданства, чтобы у кыргызстанцев были гарантии от необоснованного расширения перечня оснований в будущем. Также отмечается, что велика вероятность того, что лишение гражданства будет применяться не только в отношении так называемых «террористов», но и по политическим и другим мотивам. Лишение гражданства является эффективным механизмом в борьбе за политическую власть и ее сохранение, а также инструментом давления на не согласных с политикой властей людей.
Зависимый от правительства парламент
В Конституцию вносится дополнение, согласно которому проекты законов, предусматривающие увеличение расходов за счет государственного бюджета, могут быть приняты только с согласия премьер-министра. Кроме того, уже принятый парламентом законопроект может быть отозван с подписания президентом по обращению главы правительства. Также усложняется процедура выражения недоверия правительству. Если в действующей редакции постановление о выражении недоверия принимается большинством от общего количества депутатов, то в предлагаемой редакции для этого необходимо 2/3 голосов депутатов.
В статью 87 Конституции вносится изменение, согласно которому премьер-министру делегируется право освобождения члена правительства, за исключением тех, кто ведает вопросами обороны и национальной безопасности. Если президент в течение 5 дней не издаст указ об освобождении члена правительства, то премьер-министр вправе отстранить его своим решением. То же самое относительно назначения членов кабмина.
В часть 4 статьи 85 Конституции КР вносится изменение, согласно которому Жогорку Кенешу усложняется процедура о выражении недоверия правительству. Если в действующей редакции постановление о выражении недоверия принимается большинством от общего количества депутатов, то в предлагаемой редакции для этого необходимо 2/3 голосов депутатов. В статью 86 Конституции КР вносится изменение, согласно которому исключается временное ограничение на право премьер-министра ставить перед Жогорку Кенешем вопрос о доверии правительству не чаще одного раза в год.
Также вносится изменение, согласно которому премьер-министр назначает и освобождает глав местных государственных администраций самостоятельно, без участия местных кенешей.
«Указанные поправки наглядно свидетельствуют о желании инициаторов усилить полномочия премьер-министра и ослабить позицию Жогорку Кенеша. У премьер-министра появятся сильные рычаги давления на законодательную власть. Если по действующему законодательству для принятия закона достаточно было найти источники финансирования, то предлагаемой редакцией парламент будет вынужден бегать к премьер-министру для согласования законопроектов, так как он в любой момент может его заблокировать. Предлагаемая норма в корне противоречит принципу парламентаризма, провозглашенному в нашем государстве. Парламенту будет отводиться номинальная роль, и фактически это приведет к тому, что из-за боязни блокирования законопроекта премьер-министром все законопроекты, требующие финансирования, будут изначально разрабатываться в правительстве. В случае конфликта между двумя органами для парламента процедура выражения недоверия значительно усложняется, в то время как для премьер-министра временной барьер в один год исключается. Утверждение президентом членов правительства становится формальным этапом, который можно преодолеть решением премьер-министра. Усиливается вертикаль власти премьер-министра: если сейчас местные органы самоуправления хоть формально участвуют в назначении глав местных администраций, то в случае принятия поправок назначение будет проходить без их участия», – отметили юристы.
Они выразили мнение, что предлагаемые поправки вносят дисбаланс сил в существующую систему сдержек и противовесов и фактически сделают парламент зависимым от исполнительной власти.
Негативное влияние на независимость судей
Депутаты предлагают обязать кандидатов в судьи письменно отказаться от права на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений на период пребывания в должности судьи. В случае непредставления такого отказа лицо не может быть назначено или избрано на должность судьи.
Юристы клиники «Адилет» напоминают, что деятельность судей регулируется конституционным Законом «О статусе судей КР», и указанные изменения можно внести в этот закон, не прописывая их в Конституции.
«Судьи являются гражданами Кыргызской Республики, и на них также распространяются конституционные гарантии на тайну переписки. Безусловно, борьба с коррупцией важна, особенно в судебной системе, однако, как показала мировая практика, тотальная «прослушка» судей негативно влияет на независимость и эффективность судебной власти. Орган, который будет осуществлять «прослушку», будет иметь доступ не только к информации о коррупционных проявлениях, но и к информации личного характера, которая в последующем может быть использована для шантажа судей. В данном случае теряется независимость судебной власти. Инициаторы, пытаясь решить одну проблему, получат множество других проблем. В мировой практике существует большое количество эффективных механизмов борьбы с коррупцией без осуществления тотальной «прослушки» судей», – отметили юристы.
Также в Конституцию предлагается внести изменение, согласно которому абстрактный конституционный контроль заменяется на конкретный. Тем самым круг лиц, которые могут обратиться в Конституционную палату, значительно сужается. Порядок осуществления конкретного конституционного контроля предполагает, что заявитель должен обосновать, что акт затрагивает его лично, прямо и непосредственно.
«Предлагаемые изменения являются огромным шагом назад от системы истинного конституционного надзора, а также упраздняют право каждого человека оспаривать конституционность законов или других нормативно-правовых актов, если он считает, что эти акты нарушают права и свободы, признанные в Конституции. Наличие возможности осуществления абстрактного конституционного контроля – это символ демократии, где каждый гражданин, считающий, что законом его конституционные права нарушаются или могут быть нарушены, может обжаловать этот закон в судебном порядке. Указанная поправка устанавливает для Конституционной палаты конкретный конституционный контроль, который существовал до 2010 года. Для сравнения: за 3 года существования Конституционная палата рассмотрела 179 обращений, тогда как существовавший до этого Конституционный суд за 20-летний период рассмотрел около 25 обращений», – отмечено в анализе.
Юристы также считают неправильным исключение из Конституции нормы, согласно которой акты Верховного суда являются окончательными и обжалованию не подлежат. Отмечается, что окончательность решений Верховного суда является одним из основных элементов права граждан на судебную защиту, и эту важную норму нельзя исключать.
Предлагаемая депутатами статья 97 Конституции устанавливает обязательность согласования Конституционной палаты своих действий с парламентом и президентом при рассмотрении дела в конституционном судопроизводстве. Законопроект предусматривает двухступенчатую процедуру принятия решения: сначала обязывает Конституционную палату отправлять свое предварительное заключение о неконституционности закона президенту и Жогорку Кенешу и только после получения их мнения принимать окончательное решение.
«В справке-обосновании дается ошибочное толкование места и роли судебной власти как вторичной к исполнительной и законодательной ветвям власти. Судебная власть находится не выше и не ниже других ветвей власти, она находится с ними на одном уровне. У каждой из ветвей власти есть свои полномочия, баланс которых называется системой сдержек и противовесов. Указанная процедура, во-первых, несет в себе конфликт интересов, поскольку закон, принятый Жогорку Кенешем и подписанный президентом, уже, по мнению создателей, является конституционным. Будет невозможно обеспечить объективность Жогорку Кенеша и президента, которые будут не заинтересованы признавать свои ошибки. Во-вторых, законопроектом устанавливается полная зависимость Конституционной палаты от парламента и президента, что недопустимо, судебная власть по Конституции КР независима от законодательной и исполнительной. По сути Конституционная палата превращается из судебного органа в юридический отдел парламента и президента», – отметили юристы.
Выводы
Представители правовой клиники «Адилет» в своем анализе отмечают, что в целом основные изменения направлены на чрезмерное усиление полномочий премьер-министра, ослабление позиции парламента, а также усиление контроля над судебной властью, что повлечет за собой дисбаланс сил в существующей системе сдержек и противовесов.
Кроме того, законопроект содержит целый ряд инициатив, принятие которых реально не повлечет каких-либо позитивных изменений в жизни граждан, а, наоборот, выставит Кыргызскую Республику перед всем цивилизованным миром как страну с отсталым уровнем демократии. Другая группа изменений, направленная на регулирование сроков давности по уголовным преступлениям, запрет на заключение однополых браков, официальное разрешение на прослушивание судей, может быть урегулирована внесением изменений в действующее законодательство, без внесения изменений в действующую Конституцию.
«Предлагаемый законопроект содержит большой конфликтный потенциал и не решает заявленных инициаторами проблем, более того, он создаст их еще больше. Постатейный анализ проекта закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» показал, что он содержит целый ряд положений, которые, безусловно, повлекут за собой крайне негативные последствия для Кыргызской Республики», – заключили юристы.
