Правовая клиника «Адилет» провела анализ проектов законов «О добровольной легализации и амнистии активов физических лиц» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики». Ниже полный текст:
Настоящий анализ открыт для государственных, правоохранительных, судебных органов, органов местного самоуправления, международных, неправительственных, правозащитных организаций, СМИ, гражданских активистов, практикующих юристов, преподавателей и студентов учебных заведений, а также всех иных заинтересованных лиц.
В связи с высокой важностью положений проекта Закона КР «О добровольной легализации и амнистии активов физических лиц» и проекта Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики», а также во избежание некорректного цитирования, способного привести к неверному понимаю содержания настоящей работы, при использовании анализа следует указывать ссылку на ОФ «Правовая Клиника «Адилет» https://adilet.kg/tpost/unc9s15yg1-analiz-proektov-zakona-o-dobrovolnoi-leg.
По запросу Администрации Президента КР Секретариат Совета по развитию бизнеса и инвестициям при Правительстве КР официально обратился в Правовую Клинику «Адилет» с просьбой направить комментарии и замечания к проекту Закона КР «О добровольной легализации и амнистии активов физических лиц» и проекту Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики». В этой связи ОФ «Правовая Клиника «Адилет» были подготовлены замечания к вышеуказанным проектам законов в виде настоящего анализа:
-
По вопросу легализации путем добровольного декларирования всех доходов и имущества, добытых незаконным путем и сокрытие информации, указанной в декларации
Проектами вышеуказанных законов предлагается легализовать путем добровольного декларирования все доходы и имущество, добытые незаконным путем либо незадекларированные в установленном порядке, за исключением активов, ограниченных в обороте или изъятых из оборота.
При этом, лица задекларировавшие активы, добытые незаконным либо преступным путем, а также номинальные владельцы активов освобождаются от всех видов ответственности, в том числе уголовной, за исключением случаев финансирования террористической деятельности;
Кроме того, для декларантов вводится особый режим благоприятствования.
Так, факт декларирования активов, а также сведения, содержащиеся в специальной декларации, не могут быть использованы в качестве доказательства в рамках уголовного дела, дела о правонарушении с участием декларанта и/или номинального владельца активов.
Декларант освобождается от обязанности предоставления информации об источниках происхождения своих активов. Для всех государственных органов специальная декларация, представленная декларантом, является документом, подтверждающим законность происхождения денежных средств и активов, указанных в декларации.
Сведения, содержащиеся в декларации, признаются тайной декларанта и не подлежат разглашению каким-либо образом. Государственные органы, суды не вправе истребовать и получать доступ к специальной декларации и сведениям, содержащимся в ней. Разглашение информации, содержащейся в декларации, возможно только по добровольному волеизъявлению декларанта.
Государство гарантирует официальное уничтожение всех деклараций (бумажных и электронных версий), поданных физическими лицами в уполномоченные государственные органы в подтверждение своего имущественного положения и доходов до вступления в силу настоящего Закона. Срок уничтожения деклараций – в течение 10 рабочих дней со дня вступления в силу настоящего Закона.
Таким образом, сведения, указанные в декларации, не подлежат разглашению, права доступа не имеют даже суды, сама декларация подлежит уничтожению в течении 10 дней. Указанное не соответствует статье 3 Закона КР «О статусе судей Кыргызской Республики», согласно которой: «информация, документы и их копии, необходимые для осуществления правосудия, обязательны к предоставлению по требованию судей». Кроме того, право доступа судов ко всем документам вытекает из конституционных норм о том, что «правосудие в Кыргызской Республике осуществляется только судом» и «каждый имеет право на рассмотрение дела судом», а защиту нарушенных прав осуществляет суд.
Для реализации гарантий декларантам вводятся следующие изменения:
- В Уголовный кодекс:
Вводится ст.55-1 (освобождение от уголовной ответственности в связи с добровольным декларированием имущества и доходов).
Вводится уголовная ответственность по ст.228-1 за разглашение сведений, содержащихся в специальной декларации.
- в Уголовно-процессуальный кодекс:
В часть 1 статьи 27 вводится пункт 9-1, исключающий уголовное судопроизводство в отношении декларантов.
В часть 4 статьи 80 вводится пункт 7-1 — факт декларирования не может считаться доказательством по уголовному делу.
Кроме того, предлагаются внести изменения в Закон О декларировании доходов, расходов, обязательств и имущества лиц, замещающих или занимающих государственные и муниципальные должности», а именно исключить пункт 6 части 1 статьи 6 данного Закона.
Таким образом, предлагается ввести абсолютный запрет органам налоговой службы публиковать в официальном бюллетене сводные сведения о доходах, расходах и имуществе лиц, замещающих политические, специальные, высшие административные государственные должности и политические и высшие административные муниципальные должности, а также их близких родственников.
То есть запрет на опубликование и обнародование сведений налагается абсолютно на всех государственных и муниципальных служащих.
Данное предложение никак не касается лиц, легализовавших свои доходы, так как их декларации подлежат уничтожению и физически не могут быть опубликованы. А если и были опубликованы, то по проекту и так грозит за это уголовная ответственность.
Этим точечным изменением прослеживается желание скрыть от общественности все сведения о доходах, как высшего, так и среднего звена государственных и муниципальных служащих. Фактически это легитимизация коррупции, что противоречит как международным обязательствам Кыргызской Республики, так и продекларированной ранее полтитике полномасштабной борьбы с коррупцией.
-
Соответствие проектов рассматриваемых законов Конституции Кыргызской Республики
Как показывает анализ, вносимые предложения дают основания для узаконения всех видов доходов, полученных от должностных преступлений, в том числе и за коррупционные преступления, что противоречит требованиям статьи 4 Конституции Кыргызской Республики — запрет государственным и муниципальным должностным лицам осуществлять действия (бездействие), создающие условия для коррупции;
Кроме того, запрет налоговым органам на обнародовании сведений по декларациям всех государственных и муниципальных служащих, также противоречит требованиям статьи 4 Конституции Кыргызской Республики — открытости государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, осуществления ими своих полномочий в интересах народа.
Согласно статьи 28 Конституции Кыргызской Республики, в Кыргызской Республике не допускается рабство, торговля людьми, запрещается эксплуатация детского труда, запрещается всякий принудительный труд.
Предлагаемый проект, наоборот, поощряет извлечение доходов от таких к примеру тяжких преступлений, как торговли людьми, эксплуатации детского и принудительного труда.
Кроме того, освобождение от любой ответственности лиц, легализовавших доходы, полученные преступным путем, противоречит основополагающему принципу уголовного права о неотвратимости ответственности за совершенное преступление. Принцип неотвратимости ответственности за совершенное преступление означает, что любое лицо, совершившее преступление, должно понести уголовную ответственность[1].
-
Соответствие рассматриваемых проектов законов международным договорам, участницей которых является Кыргызская Республика
Рассматриваемый проект Закона КР «О добровольной легализации и амнистии активов физических лиц» также противоречит международным договорам.
Самым важным и наиболее основательным международно-правовым документом, регулирующим вопросы противодействия коррупции, в настоящее время является Конвенция ООН против коррупции. Конвенция была принята резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 31 октября 2003 г. Конвенция ООН против коррупции, ратифицированная Кыргызской Республикой Законом Кыргызской Республики от 6 августа 2005 года № 128, предусматривает возможность принятия государствами-участниками таких мер, направленных на признание в качестве уголовно наказуемого деяния незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.
Кроме того, еще с 1998 году Кыргызстан является членом Сети по борьбе с коррупцией для Восточной Европы и Центральной Азии (Сеть ОЭСР) по содействию антикоррупционным реформам, обмену информацией, разработке передовых методов борьбы с коррупцией.
Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией (далее – СПД) – это субрегиональная программа взаимной оценки, которая была начата в рамках ОЭСР в 2003 г. СПД поддерживает антикоррупционные реформы в Армении, Азербайджане, Грузии, Казахстане, Кыргызстане, Монголии, Таджикистане, Украине и Узбекистане с помощью обзоров стран и непрерывного мониторинга усилий стран по реализации рекомендаций в поддержку выполнения Конвенции ООН против коррупции.
Норма Уголовного кодекса КР, закреплённая в статье 340 (незаконное обогащение) является результатом деятельности государственных органов по имплементации положений указанной выше Конвенции в национальное законодательство.
В соответствии с правовой позицией Конституционной палаты Верховного суда КР, выраженной в решении от 25 июня 2014 года: «Положения статьи Уголовного кодекса о незаконном обогащении вытекают из норм международного договора, который является составной частью правовой системы Кыргызской Республики.
Следует учитывать, что рассматриваемый состав преступления относится к числу коррупционных явлений, которые в соответствии с положениями Конвенции ООН против коррупции угрожают «стабильности и безопасности общества, подрывают демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносят ущерб устойчивому развитию и правопорядку; ставят под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие государства».
Конституционная палата ВС КР в своем решении отмечает: «Состав данного преступления возникает только тогда, когда должностное лицо не может обосновать значительное увеличение своих активов, превышающее его законные доходы.
Процесс обоснования или доказывания происхождения таких активов должен осуществляться вне уголовного судопроизводства и является частью его обязательств, как должностного лица или должностного лица, занимающего ответственное положение. При представлении должностным лицом доказательств законности приобретения имущества отпадают основания для привлечения его к уголовной ответственности.
Соответственно, обязанность должностного лица доказать значительное увеличение своих активов, превышающее его законные доходы, является частью его обязательств и осуществляется в рамках его служебной деятельности.
Необходимость доказывания происхождения своих активов, как обязанности государственного служащего, вытекает из его другого обязательства — декларировать свои доходы, имущество и обязательства имущественного характера, цель которого — выявление и предупреждение коррупционных нарушений.
Контроль за достоверностью представленных сведений в декларациях государственных служащих выражается через механизм проверок этих сведений, где их могут понуждать дать объяснения о законности значительного увеличения их активов. В противном случае сущность обязательства должностного лица — декларировать доходы, имущество становиться выхолощенной и не достигает своей цели. В этой связи обязанность должностного лица обосновать или доказать значительное увеличение своего имущества»[2].
Кроме того, проект Закона КР «О добровольной легализации и амнистии активов физических лиц» противоречит следующим статьями наиболее важных международных документов, участниками которых является Кыргызская Республика:
- Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции
Статья 5. Политика и практика предупреждения и противодействия коррупции;
Статья 8. Кодексы поведения публичных должностных лиц;
Статья 10. Публичная отчетность;
Статья 17. Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом;
Статья 20. Незаконное обогащение
Статья 23. Отмывание доходов от преступлений
Статья 24. Сокрытие
Статья 30. Преследование, вынесение судебного решения и санкции
Статья 35. Компенсация ущерба
- Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности
Статья 6. Криминализация отмывания доходов от преступлений
Статья 7. Меры по борьбе с отмыванием денежных средств
Статья 8. Криминализация коррупции
Статья 9. Меры против коррупции
ВЫВОДЫ:
- Предлагаемые проекты законов противоречат основополагающим конституционным принципам, в том числе и принципу неотвратимости наказания за совершение преступления. Под действия данного проекта подпадают доходы и активы, полученные от всех видов преступлений, за исключением финансирования терроризма. Фактически вносимыми предложениями поощряются получение выгод от всех преступлений против личности, всех должностных преступлений, бандитизма, торговли людьми, незаконной эксплуатации труда.
- Предлагаемые проекты законов противоречат международным договорам и документам, участницей которых является Кыргызская Республика, а именно:
1) Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года), ратифицирована Законом КР от 6 августа 2005 года № 128;
2) Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (принята 16 декабря 1996 года Резолюцией 51/191 на 86-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН);
3) Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года, ратифицирована Законом КР от 15 апреля 2003 года № 74;
4) Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (принят в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 постановлением № 22-15 на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ);
5) Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией, 2003 г.
- Предлагаемые проекты законов противоречат Государственной стратегии по противодействию коррупции и ликвидации ее причин в Кыргызской Республике на 2021-2024 годы[3] и следующим нормативным правовым актам:
1) Конституция Кыргызской Республики;
2) Закон КР «О противодействии коррупции»;
3) Закон КР «О противодействии финансированию террористической деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов»;
4) Закон КР «О добровольном декларировании имущества и доходов физическими лицами»;
5) Закон КР «О внесении изменений в некоторые законодательные акты по вопросам экономической амнистии».
[1] Ст.10 УК КР Принцип неотвратимости уголовной ответственности: «Лицо, совершившее деяние, предусмотренное настоящим Кодексом, подлежит наказанию и (или) другим мерам уголовно-правового воздействия. Освобождение от уголовной ответственности, наказания или его отбывания, а также замена наказания более мягким допускаются лишь в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом»
[2] Ссылка на полный текст решения: https://constsot.kg/wp-content/uploads/2014/06/Reshenie-po-Saatovu-25.06.14-111.pdf
[3] http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/430235?cl=ru-ru
