На сайте Жогорку Кенеша опубликован проект закона «О внесении изменений в Конституции Кыргызской Республики».
Законопроект на официальном языке (о внесении изменений в Конституцию).doc
Справка-обоснование к проекту закона приводится полностью:
«Принятие всенародным голосованием 27 июня 2010 года Конституции Кыргызской Республики явилось важнейшим событием в новейшей истории Кыргызстана, которое коренным образом поменяло принципы построения и функционирования государства и развития общества в стране. Новый Основной закон позволяет в значительной степени препятствовать отчуждению власти от народа. Закрепляя плоды героических усилий народа в апреле 2010 года, Конституция не только впитала в себя собственный национальный опыт, но и восприняла во многих разделах высокие достижения демократического развития и государственного строительства развитых стран.
Конституционное совещание, которое после Апрельской народной революции разрабатывало проект новой Конституции, решительно и смело избавляло ее от всего того, что в тот момент олицетворяло собой семейно-клановый режим. Разработчики стремились насытить Основной закон истинно демократическими и прогрессивными положениями, гармонизировать их с традиционными и оправдавшими себя в прошлом нормами.
Итогом работы Конституционного совещания стал в целом непротиворечивый проект, за который проголосовали кыргызстанцы.
Вместе с тем отдельные положения новой Конституции вызывали споры в обществе, которые продолжаются до настоящего времени. Почти каждый год политическими силами поднимались многочисленные инициативы по внесению поправок в Основной закон.
Несмотря на имевшуюся всегда возможность проведения референдума по внесению поправок в Конституцию, впервые в истории независимого Кыргызстана народ и государство в течение шести лет воздерживались от таких шагов.
Весь шестилетний период, в течение которого мы отказывались от внесения изменений в текст Конституции, был использован для напряженной работы по урегулированию возникавших проблем путем принятия и совершенствования других законов. В подавляющем большинстве случаев Жогорку Кенешу это удавалось, а там, где пути решения проблем не находились, депутаты и правительство продолжали поиск.
Однако пятилетняя работа по новой Конституции депутатов V созыва Жогорку Кенеша и год работы депутатов VI созыва Жогорку Кенеша показали, что отдельные проблемы в конституционных положениях невозможно урегулировать без внесения изменений в Конституцию Кыргызской Республики. А нерешенность этих проблем становится препятствием на пути реализации прав и свобод человека, обеспечения устойчивого развития и безопасности Кыргызской Республики.
Также в последние шесть лет в мире произошли такие изменения, которые не могли быть учтены в традиционно детализированной Конституции Кыргызской Республики. Новые вызовы и угрозы вызывают сегодня жаркие дискуссии по изменению основополагающих законов во многих странах мира, включая европейские государства с многовековыми демократическими устоями.
Предлагаемый проект Закона «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики» (далее – законопроект) направлен на урегулирование указанных выше проблем, внесение соответствующих поправок в действующую Конституцию и учитывает накопленный за последние 6 лет опыт функционирования государства и общества.
Законопроект разрешает самые злободневные блоки проблем, с которыми Кыргызской Республике приходилось сталкиваться в прошлом и предстоит иметь дело в будущем.
- Укрепление основ независимости Кыргызской Республики и признание человека, его жизни, здоровья, прав и свобод в качестве высших ценностей государства.
Инициаторы законопроекта считают, что Конституция должна обозначать и отражать высшие ценности суверенного, демократического, правового, светского, унитарного, социального государства.
Первым в ряду высших ценностей государства должен стоять человек, а также его жизнь, здоровье, права и свободы.
Но также чрезвычайно важно, чтобы Конституция создавала политико-правовые основы для укрепления независимости и государственного суверенитета.
- Уточнение принципов взаимодействия ветвей государственной власти в целях повышения устойчивости парламентской коалиции и, соответственно, исполнительной ветви власти.
Шесть лет работы по новой Конституции показали, что в случае внесения некоторых уточнений она может значительно лучше обеспечивать сбалансированность государственного устройства.
Предлагаемые поправки практически не касаются полномочий ветвей государственной власти. В целях устранения препятствий на пути повышения благополучия кыргызстанцев и устойчивого развития Кыргызской Республики вносятся лишь некоторые уточняющие положения, направленные на повышение устойчивости парламентской коалиции и исполнительной ветви государственной власти.
- Совершенствование конституционной основы для судебной реформы и реформы правоохранительных органов страны.
В судебной власти, в которой отмечается неустранимая на сегодня противоречивость решений и подходов, конституционное регулирование содержит недостатки. Это создает препятствия для адекватного реагирования законодателя на разбалансированность судебной системы, для создания системы, способной обеспечить единообразное и правильное применение закона всеми судами и судьями.
Требует своего решения также вопрос о месте и роли прокуратуры и других правоохранительных органов в борьбе с преступностью, обеспечении законности и защите прав и свобод человека.
- Несоответствие текста действующей Конституции на официальном (русском) языке тексту на государственном (кыргызском) языке, ставшее результатом поспешного перевода и опубликования при вынесении на референдум 27 июня 2010 года.
Ряд норм действующей Конституции на государственном языке по содержанию не соответствует нормам, изложенным на официальном языке. Это потребовало даже принятия в 2013 году специального Закона о том, каким языком текста и в каких случаях следует руководствоваться правоприменителям. Такое положение требует своего разрешения на конституционном уровне.
- Укрепление основ независимости Кыргызской Республики и признание человека, его жизни, здоровья, прав и свобод в качестве высших ценностей государства.
1.1. Преамбула Конституции дополняется определением человека, его жизни, здоровья, прав и свобод в качестве высших ценностей Кыргызской Республики.
1.2. В целях укрепления политико-правовых основ независимости и государственного суверенитета устраняется необоснованный приоритет одних международных договоров перед другими (часть 3 статьи 6) и, что особенно важно, исключается недальновидное положение об обязательности исполнения решений международных органов по правам человека (часть 2 статьи 41).
1.3. Для обеспечения справедливости и законности, в том числе в части прав и свобод своих граждан, государство нередко должно идти на установление каких-либо особенностей правового положения для определенных групп граждан (например, для военнослужащих или иных государственных служащих, детей и престарелых, а также лиц, совершивших определенные преступления). Такие меры не должны считаться дискриминацией или недопустимым ограничением прав и свобод в соответствии с поправками, предлагаемыми в ч. 2 статьи 20 и ч. 2 статьи 50.
1.4. Действующая редакция пункта 5 части 4 статьи 20 и части 2 статьи 24 кардинально расширена в нашей Конституции, что делает невозможным привлечение к уголовной ответственности мошенников. Между тем норма статьи 11 Международного пакта о гражданских и политических правах изложена так: «Никто не может быть лишен свободы на том только основании, что он не в состоянии выполнить какое-либо договорное обязательство». Таким образом, действующей нормой нашей Конституции понятие «не в состоянии» (например, по объективным причинам типа форс-мажора) искусственно подменяется простым неисполнением обязательства (а это может быть по субъективным обстоятельствам – корысть, злонамеренное введение в заблуждение контрагента). Поэтому редакции пункта 5 части 4 статьи 20 и части 2 статьи 24 приведены в полное соответствие с положениями Международного пакта о гражданских и политических правах.
1.5. Статья 26 дополнена частью 7, согласно которой сроки давности к преступлениям не могут применяться к таким преступлениям, как геноцид и экоцид. Это напрямую проистекает из провозглашенного в преамбуле перечня высших ценностей нашего государства (человек, его жизнь, здоровье и его права и свободы). Геноцид и экоцид несут чрезвычайную угрозу самому существованию человека, не говоря уже о его здоровье и правах.
1.6. В развитие положений о семье изменяется редакция части 5 статьи 36, в которой дается традиционное понятие семьи.
- Уточнение принципов взаимодействия ветвей государственной власти в целях повышения устойчивости парламентской коалиции и, соответственно, исполнительной ветви власти.
2.1. Неустойчивость политической системы государства обусловлена недостаточным уровнем взаимодействия между Жогорку Кенешем и правительством. В первую очередь речь идет о необходимости укрепления парламентской коалиции. Из каких бы фракций коалиция большинства не состояла, в юридическом смысле само существование коалиции всегда оказывается под угрозой в силу отсутствия в Конституции норм, стабилизирующих коалиции. Попытки решить вопрос о стабилизации коалиции большинства в текущих законах не привели к успеху.
В связи с этим в статью 70 Конституции предлагается внести норму, регулирующую выход фракции из состава парламентской коалиции большинства. Для выхода из коалиции фракция должна принять решение большинством голосов не менее двух третей от своего списочного состава. При этом в целях обеспечения индивидуальной ответственности каждого депутата предлагается, чтобы решение было подписано этим депутатами.
Цели стабилизации коалиции большинства и, соответственно, правительства, посвящены предлагаемые изменения в статью 75. Торага Жогорку Кенеша должен также быть заинтересован в стабильности коалиции большинства, поскольку согласно предложениям законопроекта распад коалиции большинства влечет необходимость подтверждения полномочий торага.
Исполнительная власть призвана быть наиболее мобильной и консолидированной на достижение единых целей. Однако действующая Конституция не позволяет правительству быть единым и эффективным механизмом решения проблем страны. Исполнительная власть значительно ослаблена отсутствием как четкой вертикали в своем выстраивании, так и конституционных рычагов замены министра, главы местной государственной администрации (акима), не справляющихся с возложенными на них обязанностями.
2.2. Для укрепления статуса правительства и его премьер-министра законопроектом предлагается изменить нормы о невозможности использования президентом права «вето» на законы о бюджете или налогах, принятые без учета мнения правительства (поправки в часть 2 статьи 81). Такие законы в идеале не должны приниматься, а если и приняты, то они могут быть возвращены президентом для повторного рассмотрения по просьбе премьер-министра.
2.3. Изменения в статью 72 Конституции призваны укрепить статус премьер-министра и первого вице-премьер-министра, а также создать условия для использования в работе Жогорку Кенеша опыта, накопленного депутатом на службе в исполнительной власти. Сочетание работы в правительстве с деятельностью депутата является нормой в подавляющем большинстве стран с парламентской формой правления. Это придает значительный импульс повышению эффективности и координации двух ветвей власти. Если депутат будет иметь возможность совмещать свою депутатскую деятельность с работой на ответственных должностях в правительстве без утраты депутатского мандата, то независимость правительства повысится многократно.
2.4. Повышению автономности правительства призваны содействовать также нормы о праве премьер-министра поставить перед Жогорку Кенешем вопрос о доверии правительству не один раз в год, а два раза в год (часть 1 статьи 86). Кроме того, поправки в часть 5 статьи 87 и пункт 7 статьи 89 дают премьер-министру возможность оперативно решать кадровые вопросы в составе правительства и местных государственных администрациях. Предоставление премьер-министру права ставить вопрос об освобождении члена правительства, которое по существу не может быть отклонено, а также права назначать глав местных государственных администраций без участия третьих лиц усилит мобильность исполнительной власти и позволит отойти от «местечковости» и трайбализма при организации местной власти. Все элементы исполнительной власти должны быть четко соподчинены одному центру принятия решений – правительству и его главе.
- Совершенствование конституционной основы для судебной реформы и реформы правоохранительных органов страны. Сегодня все усилия, направляемые на судебную реформу, упираются в стену неправильной, а нередко и парадоксальной, конструкции некоторых норм действующей Конституции. Законопроект содержит необходимые поправки, которые позволят законодателю учесть при принятии законов по судебной реформе все достижения юридической науки и практики.
3.1. Так, например, изменяется порядок освобождения или временного отстранения судей от должности: если судья освобождается от должности по отрицательным основаниям (нарушение безупречности), то освобождение его происходит по предложению Дисциплинарной комиссии при Совете судей (поправки в пункты 2 и 4 части 3 статьи 64 и часть 2 статьи 95 и поправка в часть 2 статьи 102). Если судья освобождается по «нейтральным» основаниям (например, смерть судьи, достижение им предельного возраста и т.п.), то это происходит по предложению Совета судей.
Временное отстранение судьи от должности, привлечение судей к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, допускается с согласия Дисциплинарной комиссии при Совете судей.
Замена Совета судей Дисциплинарной комиссией судей производится в силу ряда причин. Совет судей состоит исключительно из судей, и это может стать препятствием к объективному подходу к вопросам ответственности своих коллег. Поэтому Совет судей исключается из числа институтов, которые рассматривают вопросы о привлечении судей к ответственности. Взамен создается орган на паритетных началах президентом, Жогорку Кенешем и Советом судей (часть 9 статьи 95). Этот орган не связан корпоративной солидарностью и в связи с этим способен объективно рассматривать вопрос об ответственности судьи.
3.2. Законопроект исключает из компетенции Совета по отбору судей вопрос о ротации судей местных судов и передает это полномочие Совету судей (часть 6 статьи 95). Это позволит значительно упростить ныне действующую громоздкую процедуру перевода, когда судья вынужден в ущерб своей работе снова проходить конкурсный отбор.
3.3. Поправки в статью 104 Конституции создают реальную основу для исполнения решения Совета обороны Кыргызской Республики «О мерах по реформе системы правоохранительных органов Кыргызской Республики» от 4 июля 2016 года №3.
3.4. Особое внимание уделено вопросу о завершении уголовных дел, касающихся преступлений, совершенных в связи с подготовкой к разработке и практическим освоением золоторудного месторождения «Кумтор», а также преступления против интересов службы на негосударственных предприятиях и организациях, осуществлявших разработку месторождения Кумтор. Лица, виновные в указанных преступлениях, привлекаются к уголовной ответственности независимо от времени совершения ими указанных преступных деяний, за исключением лиц, в отношении которых имеются вступившие в законную силу судебные акты о применении к ним сроков давности.
- Устранение несоответствий текста действующей Конституции на официальном (русском) языке тексту на государственном (кыргызском) языке, ставших результатом поспешного перевода и опубликования при вынесении на референдум 27 июня 2010 года.
4.1. Текст Конституции на кыргызском и русском языках, вынесенный на референдум в июне 2010 года, а также опубликованный по результатам этого референдума, содержал ряд несоответствий друг другу. Эти языковые несоответствия порождали ряд проблем при применении Конституции. Для внесения ясности был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» от 11 июля 2013 года, который дал возможность определенным образом снять противоречия. Однако принятие указанного закона не сняло вопрос о легитимности текста. В связи с этим законопроектом предлагается внести в текст Конституции соответствующие поправки согласно правилам, установленным вышеуказанным законом (часть 2 статьи 2 законопроекта). В случае принятия референдумом предложенного законопроекта все языковые несоответствия в тексте Конституции будут исключены.
4.2. Законопроектом предлагается также изменить название Совета обороны на Совет безопасности (поправка в пункт 1 части 9 статьи 64), поскольку название ныне действующего Совета обороны слишком узкое и приспособлено лишь для военного времени. Между тем функции этого органа более широкие, а именно безопасность во всех ее аспектах (военном, информационном, экономическом и др.). Следует принять также во внимание тот факт, что во всех странах ОДКБ, членом которого является Кыргызстан, имеются органы с названием Совет безопасности, и на уровне самой организации имеется совет секретарей советов безопасности. На этом фоне Совет обороны Кыргызстана выглядит не очень серьезно.
4.3. Заключительные положения законопроекта (статья 2) устанавливают правила о порядке вступления в силу закона в случае принятия его на референдуме, об опубликовании официального текста Конституции, а также решают вопрос о сохранении полномочий всех должностных лиц, избранных или назначенных в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики, принятой на референдуме 27 июня 2010 года.
Необходимо отметить, что данный законопроект не затрагивает вопросы предпринимательской деятельности, не требует проведения анализа регулятивного воздействия.
Законопроект не вызовет правозащитных, гендерных и коррупционных последствий.
Для обеспечения общественного обсуждения и реализации статьи 22 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» данный законопроект размещен на официальном сайте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики (www.kenesh.kg) 29 июля 2016 года.
Общественное обсуждение продлилось до 17 сентября 2016 года (1,5 месяца). В ходе общественного обсуждения:
— было проведено 4 круглых стола;
— получено 60 концептуальных обращений с предложениями и замечаниями.
Материалы круглых столов и письменные обращения были обобщены экспертной группой, созданной лидерами парламентских фракций СДПК, «Республика – Ата Журт», «Кыргызстан» и «Онугуу-Прогресс». Экспертная группа обобщила поступившие предложения и представила результаты вышеуказанным фракциям (таблица свода поступивших предложений прилагается).
По результатам рассмотрения поступивших предложений было принято 10 предложений.
Законопроект соответствует законам Кыргызской Республики и не потребует дополнительных расходов из республиканского бюджета.
Депутаты Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»
